Con la delibera n. 425 del 21 luglio 2021, la Banca d’Italia ha adottato il “Regolamento recante l'individuazione dei termini e delle unità organizzative responsabili dei procedimenti amministrativi e delle fasi procedimentali di competenza della Banca d'Italia e della Unità di informazione finanziaria per l'Italia, ai sensi degli articoli 2 e 4 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni”.

Il regolamento in questione, con il quale si è provveduto ad abrogare i precedenti regolamenti  della Banca d’Italia in materia,  è stato essenzialmente adottato ai sensi degli artt. 2 e 4 della legge 7 agosto 1990, n. 241, dell’art. 4, c. 3, del D.Lgs. n. 385/1993 (Testo unico delle leggi in materia bancaria e finanziaria - TUB), delll’art 3, c. 2, del D.Lgs. n. 58/1998 (Testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria - TUF), e dell’art 24 della L. n. 262/2005 (legge sulla tutela del risparmio).

 

Com’è noto, il comma 5 dell’art. 2 l. 241/90 rimette alle autorità di garanzia e di vigilanza la disciplina, “in conformità ai propri ordinamenti”, dei termini di conclusione dei procedimenti di rispettiva competenza. Più in particolare, riguardo ai poteri di vigilanza, l’art. 4, c. 3, del TUB e l’art. 3, c. 2, del TUF investono la Banca d’Italia e la Consob del potere di disciplinare i rispettivi procedimenti. Ancora, l’art. 24 della legge n. 262/2005, oltre a richiamare, come applicabili, i principi della l. 241, ribadisce che la Banca d’Italia disciplina con propri regolamenti l’applicazione di tali principi.

L’adozione di un nuovo regolamento in materia risponde a due convergenti esigenze, avvertite con intensità crescente nel corso dell’ultimo decennio: da un lato, quella di un riordino e di una semplificazione delle forme procedimentali seguite dalla Banca d’Italia; dall’altro lato, quella di un aggiornamento della normativa regolamentare in materia, che tenesse conto delle profonde modifiche subite, soprattutto a partire dal 2014, dall’assetto istituzionale del controllo pubblico sul mercato bancario, con l’avvio del primo pilastro dell’Unione Bancaria, ovverosia con l’istituzione del Meccanismo Unico di Vigilanza.

Sotto il primo profilo, innanzitutto, al regolamento in questione è conferito, come detto, il compito di portare ad unità la disciplina dell’attività procedimentale della Banca d’Italia, mediante la contestuale abrogazione dei precedenti atti normativi di natura regolamentare nei quali tale disciplina si frammentava. Ci si riferisce, appunto, ai due regolamenti della Banca d’Italia del 25 giugno 2008 e del 22 giugno 2010 che, rispettivamente, disciplinavano i procedimenti in ambito di vigilanza sugli intermediari bancari e finanziari e quelli in tutte le altre materie (ad esempio supervisione sui sistemi di pagamento). 

Il nuovo regolamento, inoltre, viene a disciplinare anche i procedimenti di competenza dell’Unità di informazione finanziaria per l’Italia, già disciplinati dal regolamento dell’Ufficio italiano dei cambi del 17 agosto 2006, che pure viene definitivamente abrogato.

Il regolamento in esame, quindi, può a buon diritto, fregiarsi dell’etichetta di “regolamento unitario”, visto che ambisce ad istituire una disciplina uniforme e coerente per tutte le manifestazioni dell’agire della Banca d’Italia nell’espletamento dei suoi variegati compiti istituzionali. Le principali differenze tra procedimenti afferiscono, evidentemente, ai responsabili ed ai relativi termini (salvo quanto si dirà sul Capo II del testo normativo in esame).

La struttura del regolamento evidenzia plasticamente simile progetto: ad un corpus di disposizioni uguali per tutti i procedimenti, che sono contenute nel testo dell’atto normativo, seguono poi una serie di allegati, che, al di là del prospetto dei responsabili per l’esercizio dei poteri sostitutivi, altro non sono che liste di procedimenti, suddivise per tipo di materia.

Lo schema riprende quello dei regolamenti precedenti, ma lo sforzo di aggiornamento appare notevole, così come chiara risulta la volontà di racchiudere l’intero ventaglio dei procedimenti amministrativi di competenza della Banca d’Italia.

Si trova quindi l’elenco dei procedimenti relativi alle funzioni di vigilanza, di gestione delle crisi, di supervisione dei mercati e dei sistemi di pagamento, di circolazione monetaria, di antiriciclaggio, nonché di quelli relativi alle attività strumentali.

In ciascuno di questi elenchi vengono indicati, almeno, l’unità organizzativa responsabile, il termine di conclusione e la fonte normativa del potere.

Le “Disposizioni generali”, contenute nel Capo I del regolamento (artt. 1-13), non recano particolari novità rispetto agli articolati precedenti, disciplinando il procedimento amministrativo della Banca d’Italia mediante previsioni che hanno già in varie occasioni superato positivamente il vaglio giurisdizionale.

In tali disposizioni, quindi, vengono dettate le regole sul dies a quo dei procedimenti, sulla sospensione e sull’interruzione del termine, sulla partecipazione, sulla comunicazione di motivi ostativi (e relative deroghe), sulla conclusione.

La parte più innovativa del regolamento, piuttosto, è costituita dal Capo II, rubricato “Disciplina generale dei procedimenti e delle fasi procedimentali riferibili all’esercizio delle funzioni di vigilanza, di risoluzione e ad altre attività istituzionali” (artt. 14-18).

In esso, viene dettata una disciplina specifica, che necessariamente interrompe – almeno in parte - l’omogeneità del quadro per attagliarsi alle esigenze di un framework peculiare quale quello della vigilanza bancaria e finanziaria.

Il Regolamento in esame, infatti, tiene conto, rispetto alla disciplina precedente, dello status della Banca d’Italia come Autorità competente nazionale, ai sensi del Regolamento MVU (Regolamento UE n. 1024/2013), e come Autorità nazionale di risoluzione ai sensi del Meccanismo Unico di Risoluzione (Regolamento UE n. 806/2014),così come contemplato dai pilastri dell’Unione Bancaria attualmente in essere (in attesa della edificazione del terzo pilastro, ovvero di un sistema unico di garanzia dei depositanti a livello UE).

Per tenere conto di siffatto rilevante mutamento dello scenario istituzionale, dunque sono state  inserite nel regolamento una serie di disposizioni ad hoc che si raccordano con le disposizioni eurounitarie, e beneficiano della prassi, anche giurisprudenziale, maturata in questi primi anni di funzionamento del sistema integrato di vigilanza e gestione delle crisi bancarie a livello europeo.

In particolare, il regolamento in esame riconosce l’esistenza di “procedimenti connessi, in quanto caratterizzati da interdipendenza ovvero attinenti a un’operazione economico-finanziaria unitaria”, e menziona anche il caso in cui di tali procedimenti almeno uno sia regolato, quanto a termine di conclusione, da regolamento dell’Unione europea o dalla legge, individuando in tale ultimo termine quello per la chiusura di tutti i procedimenti connessi (art. 14, c. 3). Laddove evidente quindi, appare il tentativo di ricondurre ad unità formale la frammentazione procedimentale che operazioni di mercato molto complesse e articolate avevano fin qui implicato; frammentazione peraltro ulteriormente aggravata dalla possibilità, corrente a partire dal 2014, che alcuni dei procedimenti in parola fossero poi regolati direttamente dal diritto europeo (o dal diritto nazionale in diretta trasposizione di quello europeo).

Il successivo comma 4 dell’art. 14, a sua volta, prende in considerazione l’ipotesi in cui un procedimento amministrativo della Banca d’Italia sia connesso a una procedura di competenza dell’Autorità di vigilanza europea, ovvero la BCE prevedendo che, in questo caso, il termine di conclusione del procedimento nazionale possa essere sospeso fino all’acquisizione della decisione assunta da quest’ultima.

Assai significativo risulta anche l’art. 16 del regolamento, che disciplina le “procedure comuni” (common procedures) previste in ambito MVU per l’esercizio di alcuni rilevanti poteri.

Si tratta di procedimenti che attengono a poteri esclusivi spettanti alla BCE su tutti gli intermediari creditizi dell’Unione, in deroga alla ordinaria distinzione tra soggetti “significativi” (sui quali la vigilanza diretta è rimessa alla BCE) e “meno significativi” (sui quali la vigilanza diretta è rimessa alle autorità nazionali, mentre la BCE conserva un potere di controllo indiretto).

In caso di procedure comuni, pur essendo la responsabilità della decisione finale incardinata nella BCE, le autorità nazionali conservano un ruolo preparatorio, istruttorio e di proposta nei confronti quest’ultima.

L’intersecarsi di due fasi dello stesso procedimento, condotte da Autorità diverse, operanti sotto l’egida di distinte regole procedurali, ha costituito un profilo di indubbia complessità nel primo periodo di operatività del MVU.

L’art. 16 del regolamento in esame, dunque, recepisce e consolida sul piano normativo i risultati ermeneutici cui si era già pervenuti in materia, laddove statuisce che alla fase procedimentale di competenza della Banca d’Italia si applicano le regole nazionali e, dunque, in primis, quelle contenute nello stesso regolamento.

Importante risulta poi la precisazione, sempre finalizzata a dissipare ogni residua incertezza, secondo cui “la proposta della Banca d’Italia non costituisce provvedimento amministrativo” (con tutto ciò che ne consegue, come, ad esempio, la non applicabilità ad essa dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990).

Ancora: in apposito elenco, tra quelli allegati, vengono riportati i termini finali del procedimento, ovvero quelli che “costituiscono il termine massimo per l’assunzione della decisione da parte della BCE”.

Invece, una volta fissata la regola generale per cui, salve le deroghe esplicitamente nominate, ai procedimenti e alle fasi procedimentali riferibili all’esercizio delle attività istituzionali di vigilanza e risoluzione si applica la disciplina contenuta nel Capo I del regolamento (art. 14, c. 1), il regolamento non ha introdotto regole particolari ulteriori in materia di procedimenti di risoluzione e di vigilanza macroprudenziale (cfr. comunque quanto previsto negli artt. 15 e 16).

Nel Capo III (“Disposizioni transitorie e finali”, infine si stabilisce che il regolamento entrerà in vigore il giorno della pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana (art. 19, c. 1), avvenuta poi effettivamente il 9 agosto 2021, e che le disposizioni del medesimo “si applicano ai procedimenti amministrativi avviati dopo la sua entrata in vigore” (art. 20, c. 1).