Il 2020 ha rappresentato senza dubbio un anno di svolta per le Regioni, sia sotto l’aspetto delle competenze, che per quanto riguarda la produzione legislativa. Un anno che verrà senza dubbio ricordato come uno dei più critici nella storia moderna e contemporanea e che quindi non può certamente non far riflettere sull’evoluzione del ruolo degli enti locali nella forma di governo locale e nel delicato equilibrio tra garanzia dei diritti individuali e tutela dell’interesse collettivo.
In questo anno, infatti, le Regioni hanno rappresentato l’anello di filtro tra i vari livelli di governo, sia per quanto riguarda la gestione dei fondi da ripartire fra le Regioni (cosa che in qualche modo si ripeterà anche con l’imminente nuovo ciclo di programmazione europea e i fondi provenienti dal PNRR), sia per la complicata gestione dell’emergenza che ne ha in qualche modo contraddistinto l’iniziativa politica e legislativa nei vari settori.
In questo contesto di centralità del ruolo delle regioni, nonostante i tanti richiami alla necessità di un ruolo sempre più rilevante dello stato centrale, la Regione Toscana, nel mese di giugno, ha provveduto, come ormai avviene da molti anni, a pubblicare il Report annuale della legislazione regionale che rappresenta un documento importante e apprezzabile al fine di verificare, non solamente le questioni politiche di maggiore interesse, ma altresì la funzione e il ruolo della Regione nella forma di governo. L’interesse che può essere dato a questa “fotografia” della legislazione regionale in questo anno è accentuato dal fatto che analizza proprio la legislazione approvata durante l’anno della pandemia, che ha coinciso anche con le elezioni regionali toscane.
Un rapporto ricco di spunti di riflessione di merito e di metodo che senza dubbio deve far riflettere anche per quanto riguarda il ruolo e la funzione della Regione, sia nel suo complesso che nell’equilibrio degli organi interni, ed il suo rapporto con gli altri enti territoriali e con lo Stato in una fase di stress economico, sociale e legislativo.
Il documento, ampio come nella quasi totalità dei Report di questa natura, ripercorre l’attività regionale mediante un doppio approccio: quello tematico-generale e quello tecnico-specifico. La prima parte, infatti, affronta macroaree che coincidono con le politiche istituzionali, quelle agricole, lo sviluppo economico, le politiche sanitarie e sociali, quelle culturali e del lavoro, il governo del territorio, la tutela dell’ambiente, la mobilità e le infrastrutture e le politiche europee.
Di ognuna di queste non solamente vengono riportati gli atti principali, ma si approfondiscono quelli che, a giudizio della Regione, rappresentano le principali riforme messe in atto. Ogni tematica è altresì sviluppata attraverso l’analisi delle principali misure adottate nell’intera legislatura.
Nel 2020 sono state approvate 82 leggi, in numero minore rispetto all’anno 2019 e in calo rispetto agli altri anni, molte di esse collegate alla fase di gestione della situazione epidemiologica o a quella della ripresa. Se poi si va a vedere la provenienza delle 82 leggi è possibile evidenziare come il 73,2% siano di iniziativa della Giunta regionale, mentre il restante del Consiglio regionale.
Solo per ricordarne alcune, possiamo evidenziare come vi sia stato un particolare impegno per quanto riguarda lo sviluppo e le politiche economiche. Così risultano essere di particolare rilevanza la l. r. n. 68 del 2020 sul commercio e la l. r. n. 16 del 2020 sul sostegno delle imprese e delle start up innovative. Legge, quest’ultima, senza dubbio rilevante anche nel panorama nazionale e che ha come obiettivo quello di sostenere gli investimenti innovativi necessari a favorire i processi di trasformazione del comparto economico sotto l’aspetto sia tecnologico che digitale, migliorando la competitività delle imprese e l’occupazione giovanile. Con tale provvedimento la Toscana individua, tra le altre cose, gli strumenti di intervento, ovvero i contributi in conto capitale per la nascita e lo sviluppo delle start up, l’accesso al credito, la riduzione dell’IRAP e la possibilità di partecipazione al rischio.
Un’ulteriore legge che si è contraddistinta per la sua portata innovativa, di sicuro interesse sotto l’aspetto delle ripercussioni giuridiche connesse, è la l. r. n. 71 del 2020 che disciplina i “beni comuni”. Con tale legge la Regione Toscana, oltre a dare una definizione precisa di “bene comune”, prevede una serie di modalità di cooperazione tra cittadini e istituzioni al fine di garantire un utilizzo corretto e collettivo di tali beni. Si identificano, infatti, i criteri di gestione dei beni comuni, individuando una serie di strumenti prodromici, quali la banca dati dei beni comuni e delle esperienze in essere e si prevedono agevolazioni e forme di sostegno al governo collaborativo dei beni comuni. Viene altresì previsto il patto di collaborazione, ossia l’accordo con cui i cittadini attivi, i proprietari dei beni comuni e gli enti pubblici possono gestire in sinergia tali beni e un regolamento attuativo per i beni regionali. Si segnalano inoltre numerose leggi in materia ambientale, di economia circolare (l. r. n. 34 del 2020), di sostegno e organizzazione del terzo settore (ll. rr. nn. 13, 36 e 65 del 2020). In particolare, la l. r. n. 65 del 2020, relativa all’organizzazione dei rapporti tra gli enti del terzo settore (ets) e gli enti territoriali, rappresenta un elemento di sicura novità nel panorama nazionale. Sul tema del ruolo degli ets e della co-programmazione e co-progettazione si è inoltre pronunciata la Corte Costituzionale con la sent. n. 131 del 2020, riprendendo numerosi concetti che si ritrovano nella legge toscana. La Corte infatti affronta il delicato tema del ruolo degli enti del terzo settore delineandone una funzione centrale nell’attuazione del principio di sussidiarietà orizzontale previsto in Costituzione. La Corte, richiamando il concetto di “società solidale”, e la centralità della collaborazione tra ets e Pubblica amministrazione, approfondisce anche il valore dell’intervento sociale. Questi temi si ritrovano compiutamente affrontati anche nella l. r. n. 65 del 2020 nella misura in cui si definisce il coinvolgimento degli enti del terzo settore nelle funzioni di programmazione e coordinamento, prevedendo la fase della co-progettazione e co-programmazione, al fine di portare a compimento le politiche regionali e degli enti territoriali utili a soddisfare i bisogni della collettività.
Si segnalano inoltre due temi costituzionalmente importanti, quali il ruolo dei partiti politici e la democrazia e la tutela del welfare che hanno trovato una loro attuazione in due differenti provvedimenti che disciplinano una fondazione per la formazione politica (l. r. n. 79 del 2020) e il welfare generativo (l. r. n. 17 del 2020). In particolare con questa seconda legge si disciplina “l’insieme delle modalità di rigenerazione e rendimento delle risorse a disposizione nell’ambito delle politiche sociali e socio-sanitarie e delle politiche attive del lavoro, mediante la responsabilizzazione dei soggetti già beneficiari di interventi di sostegno economico, da coinvolgere su base volontaria, e in termini di gratuità, nella realizzazione di azioni a corrispettivo sociale, ossia protese al conseguimento di risultati di impatto sociale a vantaggio della collettività”.
Il Covid e la crisi pandemica hanno fortemente influenzato la produzione legislativa, non solamente mediante una velocizzazione dei procedimenti, dovuto probabilmente alla difficoltà connessa alla minore presenza in aula (una buona parte di Consigli regionali e commissioni si sono infatti svolte da remoto) e alla necessità di dare risposte emergenziali, ma anche per l’indicazione delle priorità. Troviamo infatti numerosi provvedimenti inerenti la concessione di sussidi e aiuti a numerose categorie economiche e formazioni sociali. Tra queste si possono segnalare gli stanziamenti per le guide turistiche, per il trasporto pubblico locale, per il sistema aeroportuale, per gli enti fieristici e gli enti del settore. Inoltre, La l. r. 24 del 2020 ha riconosciuto, ad esempio, durante l’emergenza, misure di sostegno al personale operante nell'ambito del servizio sanitario generale, mentre, la l. r. n. 53 del 2020 ha previsto un aiuto economico alle società sportive dilettantistiche. Da segnalare, inoltre, le leggi che la Regione ha approvato al fine di recepire le norme nazionali per il contrasto all’emergenza, quale la l. r. n. 100 del 2020.
Leggendo sia la parte generale del Report che quella speciale si può osservare che il legislatore abbia, da una parte, portato a compimento alcune scelte politiche effettuate durante gli ultimi anni e, dall’altra, risposto a quanto stava accadendo con numerosi atti emergenziali.
Durante la fase pandemica la regione ha altresì messo in campo una serie di atti, al pari di quanto è avvenuto nelle altre regioni d’Italia, che riguardavano la limitazione degli spostamenti verso il territorio toscano (si segnala, ad esempio, un’ordinanza regionale che limitava l’ingresso sul territorio toscano alle sole persone dotate di medico di base), gli aiuti economici, la riduzione dell’imposizione fiscale e l’organizzazione sanitaria.
Il Report segnala inoltre come la legislazione toscana si contraddistingua principalmente per una continua innovazione della normativa (oltre il 50% sono leggi di modifica sulla produzione annuale) e una propensione a prevederne l’entrata in vigore anticipata.
Ponendo l’accento nella sua seconda parte su alcune particolari materie quali l’analisi di fattibilità delle leggi regionali, le modalità di esame d’aula e i caratteri qualitativi della produzione legislativa 2020, il Report rappresenta senza dubbio un documento che, se da una parte aiuta a ripercorrere tutte le norme approvate, dall’altra rappresenta la cartina di tornasole di un attivismo legislativo non solamente per quanto riguarda la risposta all’emergenza, ma altresì rispetto a riforme che interessano trasversalmente le varie materie di competenza regionale e gli organi istituzionali che insistono sul territorio toscano.
Interessante è poi il confronto con altri Report adottati nello stesso periodo da altre regioni, che in questa sede vengono solo riportati nel loro contenuto, salvo poi nel prossimo fascicolo una maggiore attenzione ed analisi delle differenze fra i Report.