1. Premessa
I fondi “Next Generation EU (NGEU)”, proposti dalla Commissione europea il 27 maggio 2020 e disciplinati nel regolamento UE n. 2094 del 2020, rappresentano uno strumento avente natura emergenziale e il cui impiego è stato previsto esclusivamente ai fini della risposta alla crisi economica, sociale e sanitaria innescata dalla pandemia di Covid-19. Questo strumento è finalizzato a stimolare la ripresa dei sistemi economici, sociali e sanitari degli Stati UE attraverso l’accesso a fondi che integrano il Quadro finanziario pluriennale per il periodo 2021-2027. Al fine di accedere alle risorse ciascuno Stato membro è stato chiamato a predisporre un Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) per definire un pacchetto coerente di riforme e investimenti per il periodo 2021-2026[1].
Il 21 dicembre 2020 la Commissione europea ha pubblicato una bozza di modelli di orientamento settoriali in modo da supportare gli Stati membri nell’elaborazione dei Piani in conformità delle norme in materia di aiuti di Stato.
Il 17 settembre contestualmente alla “Strategia annuale per una crescita sostenibile 2021” (COM(2020)575), la Commissione europea ha presentato la Guida agli Stati membri per la predisposizione dei Piani.
Il 22 gennaio 2021 la Commissione europea ha aggiornato la Guida agli Stati membri per la predisposizione dei Piani al fine di allinearla al testo dell’accordo sulla proposta di regolamento che stabilisce il Dispositivo per la ripresa e la resilienza (COM 2020/408).
Nell’ambito del percorso per la definizione del Piano nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) il Parlamento è intervenuto, nei mesi di settembre e ottobre 2020. L’attività parlamentare di indirizzo si è conclusa, il 13 ottobre 2020, con l’approvazione delle rispettiva risoluzioni di Camera e Senato.
Il Governo Conte II ha presentato la sua proposta al Parlamento il 15 gennaio e il dibattito parlamentare si è concluso il 15 aprile. Il Governo Draghi ha presentato il 25 aprile un nuovo testo del PNRR, oggetto di comunicazioni del Presidente del Consiglio alle Assemblee di Camera e Senato il 26 e 27 aprile. Successivamente, il 30 aprile, il Piano dell’Italia è stato trasmesso per vie ufficiali alla Commissione europea e, subito dopo, al Parlamento.
Il 22 giugno la Commissione europea ha pubblicato, all’interno della Proposta di decisione di esecuzione relativa alla approvazione del Piano italiano, una valutazione complessivamente positiva del Piano trasmesso dal governo[2]. Il termine per l’approvazione del PNRR da parte del Consiglio scade entro 4 settimane e quindi nella data del 20 luglio 2021.
2. Riforme e misure legislative previste dal PNRR
Il PNRR prevede l’attuazione di un complesso pacchetto di riforme che sono finalizzate al perseguimento degli obiettivi previsti dal Piano[3]. Il Piano raggruppa i progetti di riforma in 16 componenti che vengono smistati nelle 6 missioni seguenti: 1. Digitalizzazione, innovazione, competitività, cultura e turismo; 2. Rivoluzione verde e transizione ecologica; 3. Infrastrutture per una mobilità sostenibile; 4. Istruzione e ricerca; 5. Coesione e inclusione; 6. Salute.
Il pacchetto di riforme menzionate include tipologie di riforme differenti per estensione e finalità: vi sono riforme orizzontali o di contesto caratterizzate dalla trasversalità e intersettorialità; riforme abilitanti caratterizzate dagli obiettivi di rimozione degli ostacoli amministrativi, regolatori, procedurali; riforme settoriali caratterizzate dalla specificità rispetto al settore di riferimento.
Il Piano include 53 misure legislative: per l’adozione di 9 di queste viene fatto riferimento al decreto legge; per 12 alla legge delega; per una viene fatto riferimento all’adozione di un decreto legislativo. Delle 53 misure 8 sono associate a provvedimenti qualificati, in base al Documento di economia e finanza 2021, come collegati alla manovra di finanza pubblica.
Delle 9 misure adottate con decreto legge per 7 l’adozione viene prevista entro il mese di maggio 2021, per 1 entro il mese di giugno 2021 e per 1 entro il mese di giugno 2022.
Per gli 8 provvedimenti collegati 1 sarà presentato entro il mese di giugno 2021, 1 nel luglio 2021, 1 nel mese di settembre 2021, 2 nel mese di dicembre 2021; mentre per i rimanenti provvedimenti collegati non è stata indicata la data di presentazione. L’approvazione è prevista entro il dicembre 2021 per 1 provvedimento collegato, entro il giugno 2022 per 1 provvedimento collegato, entro il settembre 2023 per 1 provvedimento collegato. Per i rimanenti provvedimenti collegati non è indicata la data di approvazione.
Il cronoprogramma degli interventi legislativi viene esplicitato nelle Schede di lettura sul Piano di ripresa e resilienza del 27 maggio 2021 del Servizio Studi di Camera e Senato, pp. 23 ss[4].
Le seguenti tabelle, suddivise per unità mensili sino al marzo 2026, consentono di individuare graficamente la scansione nel tempo degli interventi legislativi previsti per l’attuazione del PNRR. Le tabelle, estratte dalle Schede di lettura menzionate del Servizio Studi di Camera e Senato[5], mostrano la tempistica dell’intervento, il tipo di strumento legislativo cui viene di volta in volta fatto ricorso, l’esistenza o meno di lavori parlamentari in corso, la tipologia di riforma in essere e la missione di riferimento.
Prime considerazioni sulla produzione legislativa nell’ambito dell’attuazione del PNRR
Il pacchetto di riforme e misure legislative, cui abbiamo fatto riferimento, finalizzate all’attuazione del PNRR, è caratterizzato da un notevole grado di complessità. Alla data in cui si scrive, sono stati presentati i primi decreti legge collegati all’attuazione del PNRR.
Tale menzione concerne il decreto legge del 6 maggio 2021, n. 59, convertito, con modifiche, dalla legge n. 101 del 1 luglio 2021 recante “Misure urgenti relative al Fondo complementare al Piano nazionale di ripresa e resilienza e altre misure urgenti per gli investimenti”; il decreto legge del 9 giugno 2021, n. 80, “Misure urgenti per il rafforzamento della capacità amministrativa delle pubbliche amministrazioni funzionale all’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e per l’efficienza della giustizia”, presentato al Senato il 23 giugno 2021; il decreto legge del 31 maggio 2021, n. 77, “Governance del Piano nazionale di ripresa e resilienza e prime misure di rafforzamento delle strutture amministrative e di accelerazione e snellimento delle procedure”, presentato alla Camera il 30 giugno 2021.
In particolare, possiamo ritenere quest’ultimo un provvedimento avente la finalità di fornire una infrastruttura di governo della complessità delle misure previste dal PNRR[1]. Il contenuto del decreto legge, composto da 9 Titoli, per un totale di 67 articoli e 215 commi, include una pluralità di interventi unificati dalla finalità omogenea di semplificare le procedure da implementare relative all’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e al Piano nazionale per gli investimenti complementari (PNC). Le misure legislative ivi previste riguardano le semplificazioni degli oneri burocratici relativi all’attuazione del PNRR, le misure urgenti in materia di semplificazione dei contratti pubblici e delle norme ambientali, l’istituzione della cabina di regia per l’attuazione del Piano e le modalità di monitoraggio del Piano, tutte misure di cui il PNRR ha previsto l’adozione con decreto legge entro il mese di maggio 2021.
Mentre le misure di semplificazione rappresentano, come noto, riforme cd. abilitanti ossia finalizzate a rimuovere quegli ostacoli di ordine regolatorio, procedurale, amministrativo che possono impedire l’attuazione del Piano, l’istituzione della cabina di regia e la previsione delle modalità di monitoraggio del Piano costituiscono misure “infrastrutturali” e di “accompagnamento” destinate a seguire e facilitare l’attuazione del Piano.
Nei primi articoli del decreto legge vengono previsti i principali organismi che rappresenteranno i fondamentali “attori” di questa governance del PNRR.
L’art. 2 del Decreto disciplina la cabina di regia le cui funzioni riguardano l’indirizzo, l’impulso e il coordinamento della fase attuativa del PNRR.
L'articolo 4 prevede l’istituzione di una Segreteria tecnica, collocata presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, con funzioni di supporto alle attività della Cabina di regia e del Tavolo permanente per il partenariato economico, sociale e territoriale previsto dall’art. 3 con funzioni consultive. L'articolo 5 istituisce presso la Presidenza del Consiglio dei ministri l’Unità per la razionalizzazione e il miglioramento della regolazione.
Gli articoli 6 e 7 del Decreto sono dedicati rispettivamente al “Monitoraggio e rendicontazione del PNRR”[2] e al “Controllo, audit, anticorruzione e trasparenza”[3].
Il Comitato per la legislazione ha evidenziato la necessità di approfondire le modalità di coordinamento dei compiti di indirizzo della cabina di regia con la generale funzione di indirizzo di cui è titolare il Consiglio dei Ministri e le modalità di coordinamento tra le attività della prevista Unità per la razionalizzazione e il miglioramento della regolazione e la già istituita Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione[4].
Il Dossier del Senato segnala, a sua volta, i problemi di coordinamento con il sistema delle autonomie territoriali sollevati dalla capacità di impatto del provvedimento su una pluralità di materie sia di competenza esclusiva statale che di competenza legislativa concorrente[5]. Gli strumenti di coordinamento previsti fanno ricorso al sistema delle Conferenze quando debbano essere approvati provvedimenti attuativi che incidano su materie di competenza concorrente e all’integrazione della composizione degli organismi previsti dal provvedimento sulla governance del PNRR con i rappresentanti degli enti territoriali[6].
Il Decreto sulla governance del PNRR pare riassumere in sé quelle che sono le esigenze preliminari alla base dell’implementazione del PNRR: la prima concerne la semplificazione delle procedure amministrative e decisionali attinenti all’attuazione del Piano e la seconda riguarda il governo della complessità in relazione alla molteplicità di interventi di riforma finalizzati a una corretto e efficace uso delle risorse previste dal Piano.
Siamo ovviamente nelle primissime fasi e abbiamo potuto iniziare a svolgere solo pochissime considerazioni introduttive che attengono a un prima delineazione di quelle che sono le proposte legislative e amministrative menzionate.
Se, da un lato, vi è l’esigenza di governare la complessità delle riforme proposte, dall’altro lato, si possono scorgere le prime criticità riguardanti proprio il grado di coordinamento richiesto fra gli attori principali della governance del Piano e il possibile rischio di incidere sul livello previsto di semplificazione, posto come obiettivo unificante dei provvedimenti adottati, contribuendo altresì a una probabile articolazione più complessa dei procedimenti amministrativi e decisionali di volta in volta in gioco.
[1] Su questo provvedimento si vedano Camera dei Deputati, Servizio Studi, Governance del Piano nazionale di rilancio e resilienza e prime misure di rafforzamento delle strutture amministrative e di accelerazione e snellimento delle procedure. D.L. 77/2021/A.C. 3146; Camera dei Deputati, Servizio Studi, Dossier n. 110 - Elementi di valutazione sulla qualità del testo e su specificità, omogeneità e limiti di contenuto del decreto legge, 17 giugno 2021; Comitato per la legislazione, esame ai sensi dell’articolo 96-bis, comma 1, del regolamento:Conversione in legge del decreto legge 31 maggio 2021, n.77, recante governance del Piano nazionale di ripresa e resilienza e prime misure di rafforzamento delle strutture amministrative e di accelerazione e snellimento delle procedure, C.3146 Governo, 16 giugno 2021.
[2] L’articolo 6 del Decreto istituisce presso il MEF un ufficio centrale di livello dirigenziale denominato”Servizio centrale per il PNRR” con compiti di coordinamento operativo, monitoraggio, rendicontazione e controllo del PNRR, articolato in sei uffici di livello dirigenziale non generale (comma 1).
[3] L’articolo 7 del Decreto individua il meccanismo dei controlli sull'attuazione del PNRR attraverso la creazione di un ufficio dirigenziale di livello non generale avente funzioni di audit presso il Dipartimento della RGS - IGRUE (comma 1); la specificazione delle funzioni e dell'articolazione organizzativa dell'Unità di missione istituita dalla legge di bilancio 2021 (commi 2 e 3); l'autorizzazione del MEF - Dipartimento RGS a conferire sette incarichi di livello dirigenziale non generale (comma 4); la previsione della ridefinizione dei compiti degli uffici dirigenziali non generali del MEF, nelle more del perfezionamento del regolamento di organizzazione del predetto Ministero, ivi incluso quello degli uffici di diretta collaborazione (comma 5); l'attribuzione alla Sogei S.p.A. del compito di assicurare il supporto di competenze tecniche e funzionali all'amministrazione economica finanziaria per l'attuazione del PNRR, anche avvalendosi di Studiare Sviluppo s.r.l. (comma 6); l'individuazione della Corte dei Conti come organo istituzionalmente deputato al controllo successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle amministrazioni pubbliche, nonché sulle gestioni fuori bilancio e sui fondi di provenienza comunitaria (comma 7); l’attribuzione alle amministrazioni della facoltà di stipulare specifici protocolli d’intesa con la Guardia di finanza per rafforzare le attività di controllo (comma 8).
[4] Si veda Comitato per la legislazione, esame ai sensi dell’articolo 96-bis, comma 1, del regolamento: Conversione in legge del decreto legge 31 maggio 2021, n.77, recante governance del Piano nazionale di ripresa e resilienza e prime misure di rafforzamento delle strutture amministrative e di accelerazione e snellimento delle procedure. C.3146 Governo, 16 giugno 2021, p. 4.
[5] Si veda Senato della Repubblica, Documentazione per l’attività consultiva della Commissione parlamentare per le questioni regionali, Governance del Piano nazionale di rilancio e resilienza e prime misure di rafforzamento delle strutture amministrative e di accelerazione e snellimento delle procedure - DL 77/2021, A.C. 3146, p. 9.
[6] Ad esempio, i Presidenti delle Regioni e il Presidente della Conferenza delle regioni partecipano alla Cabina di regia istituita dall'articolo 2 quando sono affrontate materie di interesse regionale; i rappresentanti di tutti gli enti territoriali siederanno nel tavolo permanente di consultazione previsto dall’articolo 3.
[1] Le fasi preparatorie sulla predisposizione dei Piani sono ricostruite nel dossier del 25 gennaio 2021 di Camera e Senato. Si veda il Dossier su Piano nazionale di ripresa e resilienza - (PNRR), doc.xxvii, n. 18, La proposta del governo del 12 gennaio 2021, Servizio Studi del Senato - Ufficio per le ricerche nei settori economico e finanziario, Servizio Studi della Camera – Dipartimento Bilancio, 25 gennaio 2021, pp. 8 ss. Si veda anche la seguente pagina web sul Piano di ripresa e resilienza: https://temi.camera.it/leg18/provvedimento/piano-nazionale-di-ripresa-e-resilienza.html.
[2] Proposta di Decisione di esecuzione del Consiglio relativa all’approvazione della valutazione del piano per la ripresa e la resilienza dell’Italia, COM(2021) 344 final, 22 June 2021.
[3] Sull’approvazione di un Piano nazionale per gli investimenti complementari finalizzato ad integrare con risorse nazionali gli interventi del PNRR si veda il decreto legge 6 maggio 2021, n. 59 “Misure urgenti relative al Fondo complementare al Piano nazionale di ripresa e resilienza e altre misure urgenti per gli investimenti”.
[4] Cfr. si veda il Dossier dei Servizi Studi di Camera e Senato sul Piano di ripresa e resilienza del 27 maggio 2021, reperibile all’indirizzo web http://documenti.camera.it/leg18/dossier/pdf/DFP28.pdf?_1625133445523.
[5] Cfr. si veda il Dossier dei Servizi Studi di Camera e Senato sul Piano di ripresa e resilienza del 27 maggio 2021, pp. 24 ss., reperibile all’indirizzo web http://documenti.camera.it/leg18/dossier/pdf/DFP28.pdf?_1625133445523.