Premessa

Come previsto dall’art. 19 del regolamento UE 2021/241, la Commissione europea in data 22 giugno 2021 ha pubblicato la proposta di decisione di esecuzione relativa al Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) dell’Italia[1].

La valutazione complessivamente positiva della Commissione, che è possibile rintracciare nel documento “Analisi del piano per la ripresa e la resilienza dell’Italia che accompagna il documento Proposta di decisione di esecuzione del Consiglio relativa all’approvazione della valutazione del piano per la ripresa e la resilienza dell'Italia”[2], evidenzia, fra le altre cose, la capacità del piano italiano di determinare cambiamenti strutturali, impattando sul sistema sociale e economico, e l’efficacia del sistema multilivello istituito al fine di assicurare l’attuazione e il monitoraggio del piano.

Sulla base della valutazione proposta dalla Commissione, il 13 luglio 2021 il Consiglio Ecofin ha approvato il PNRR dell’Italia unitamente a quelli di Austria, Belgio, Danimarca, Francia, Germania, Grecia, Lettonia, Lussemburgo, Portogallo, Slovacchia e Spagna.

L’allegato alla decisione di esecuzione del Consiglio Ecofin definisce nello specifico target e milestone per ogni riforma e investimento previsto[3].

Produzione normativa e attuazione del PNRR: alcune prime indicazioni

Come noto, il 13 agosto del 2021 la Commissione europea ha autorizzato l’erogazione del prefinanziamento destinato all’Italia nell’ambito del dispositivo di ripresa e resilienza istituito dal regolamento 2021/241.

Il conseguimento di target e milestone per gli interventi e le riforme previsti nel PNRR costituiscono la precondizione per l’accesso ai successivi contributi finanziari accordati[4].

In questo contesto una attenta e efficace produzione normativa di attuazione del piano costituisce una leva fondamentale di realizzazione degli obiettivi previsti.

La prima relazione elaborata sullo stato di attuazione del Piano Nazionale di Ripresa e resilienza, presentata al Consiglio dei Ministri a cura del Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Ministro dell’economia e delle finanze, reca la data del 23 settembre 2021[5].

Il documento descrive una primissima fase di monitoraggio sulle misure adottate e le prospettive delineate per i passaggi successivi.

Le modalità seguite dalle amministrazioni centrali nell’attuazione del Piano sono differenziate, essendo indicata dalla natura del progetto e dalla ripartizione delle competenze effettuata sulla base dall’oggetto dell’intervento. Le modalità possono essere di tipo diretto (cd. “a titolarità) quando l’amministrazione procede all’attuazione dell’intervento attraverso proprie strutture preposte e di tipo indiretto (cd. “a regia”) allorchè la titolarità del progetto ricada nella sfera di azione di altri soggetti pubblici e privati che vengono selezionati secondo i meccanismi ritenuti idonei dall’amministrazione centrale (bandi, manifestazioni di interesse, etc.)[6].

In siffatto quadro è indubbio che l’attuazione normativa attraverso decretazione rappresenti una importante leva di realizzazione del piano sulla base delle tempistiche programmate poiché lo sblocco e l’utilizzo delle risorse da parte dei soggetti attuatori potrà avvenire solo a processo normativo completato e, quindi, dopo la firma dei relativi decreti di attuazione.

In questi primi passaggi tale catena di attuazione normativa pare essere caratterizzata da una chiara trazione motrice del Ministero dell’Economia e delle Finanze (MEF).

Il potenziamento dell’infrastruttura di governance passa infatti dalla istituzione presso il MEF di alcuni organismi istituiti con funzioni di monitoraggio e attuazione del Piano – l’art. 6 del decreto legge del 31 maggio 2021, n. 77, sulla governance del Piano colloca, ad esempio, presso il Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato del MEF il Servizio centrale per il PNRR che funziona come struttura che agisce come punto di contatto nazionale con la Commissione europea e con le amministrazioni centrali titolari di interventi[7].

I commi 1037-1050 della legge n. 178 del 2020 (legge di bilancio per il 2021) hanno, inoltre, introdotto alcune misure specifiche per l’attuazione del Piano: si pensi alla istituzione di una Unità di Missione presso il Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato del MEF, alla individuazione con decreto del MEF delle procedure amministrativo-contabili per la gestione e la rendicontazione delle risorse e alla definizione con DPCM delle modalità di raccolta dei dati relativi all’attuazione finanziaria e procedurale di ogni progetto.

Il decreto del MEF del 6 agosto 2021, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 24 settembre 2021, ha proceduto a assegnare le risorse finanziarie alle amministrazioni titolari.

La base giuridica dell’attivazione da parte delle amministrazioni responsabili delle procedure di attuazione dei singoli interventi viene, pertanto, individuata nella approvazione della decisione di esecuzione del Consiglio sulla approvazione del Piano del 13 luglio 2021 e nell’adozione del menzionato decreto del MEF del 6 agosto 2021.

D’altra parte i controlli sullo stato di attuazione del PNRR sono molteplici e affidati a soggetti in grado di considerare e valutare una pluralità di aspetti differenziati: vi sono, infatti, controlli parlamentari sull’attuazione del Piano (si vedano su questo punto cosa prevedono l’art. 1, comma 1045, della legge n. 178 del 2020 – legge di bilancio per il 2021 - e l’art. 1, commi 2-7, della legge n. 108 del 2021 di conversione del decreto legge n. 77 del 2021), controlli di gestione affidati alle amministrazioni attuatrici e un controllo della Corte dei Conti (si veda l’art. 7, comma 7, del decreto legge n. 77 del 2021 convertito dalla legge n. 108 del 2021).

I commi 1-6 dell’articolo 10 del decreto-legge n. 121 del 2021, recante “Disposizioni urgenti in materia di investimenti e sicurezza delle infrastrutture, dei trasporti e della circolazione stradale, per la funzionalità del Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili, del Consiglio superiore dei lavori pubblici e dell'Agenzia nazionale per la sicurezza delle infrastrutture stradali e autostradali”, prevedono ulteriori norme sulle procedure di attuazione del PNRR. In particolare, viene stabilito che le amministrazioni responsabili individuino criteri di assegnazione delle risorse aggiuntivi rispetto a quelli ordinari e idonei ad assicurare il rispetto delle condizionalità, degli obiettivi iniziali e intermedi e finali e delle tempistiche stabilite dal Piano insieme ai relativi obblighi di monitoraggio.

La relazione dell’Ufficio per il Programma di Governo del 9 settembre 2021 sottolinea l’importanza del recupero progressivo dell’efficienza da parte del Governo nell’attuazione normativa sia nell’ottica specifica di realizzazione del PNRR che nell’ottica più generale di efficientamento dell’azione governativa.

In particolare, viene evidenziato l’incremento della produzione normativa di decreti nel periodo che va da febbraio a agosto 2021.

Fonte: elaborazione Open Polis su dati provenienti dalla relazione del Sottosegretario Garofoli (Ultimo aggiornamento 31 agosto 2021).

Quali sono state le misure adottate al fine di incrementare progressivamente l’efficacia dell’azione governativa di attuazione normativa?

Innanzitutto, la consapevolezza della necessità di dovere imprimere maggiore efficacia e rapidità all’attuazione normativa, in generale, e del PNRR, in particolare, ha condotto alla formulazione di una metodica nuova di coordinamento descritta nella Relazione del Sottosegretario Roberto Garofoli del 10 giugno 2021 e intitolata “Criteri operativi per l’efficace attuazione del programma di governo”.

Nel rafforzamento delle amministrazioni ministeriali, è stato prevista, infatti, l’istituzione di modalità trasversali di coordinamento attraverso la costituzione presso i Ministeri dei Nuclei per l’attuazione del programma di Governo che vanno a formare la cd. Rete dell’attuazione del programma di Governo, coordinata dall’Ufficio per il programma di Governo della Presidenza del Consiglio dei Ministri, al fine di affrontare le principali criticità procedimentali e sostanziali sollevate dalle amministrazioni nell’attuazione normativa[8].

Infine, la volontà di imprimere una ulteriore spinta all’attuazione del Piano viene testimoniata dall’adozione del decreto-legge del 6 novembre 2021, n. 152, “Disposizioni urgenti per l’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e per la prevenzione delle infiltrazioni mafiose” - si vedano in particolare le misure di semplificazione delle procedure riguardanti gli investimenti ferroviari e le misure di rafforzamento dei servizi digitali ivi previste-.

Peraltro, partendo dai numeri registrati dal “contatore” delle misure che ad oggi segna 29 obiettivi del PNRR raggiunti, al fine di rispettare il cronoprogramma stabilito, in meno di due mesi viene richiesto di perseguire gli ulteriori target e milestone necessari per arrivare a 51 obiettivi previsti entro la scadenza del 31 dicembre 2021[9] con un inevitabile effetto a cascata sui provvedimenti attuativi da adottare.

 

[1] Si veda Commissione europea, Proposta di decisione di esecuzione del Consiglio relativa all’approvazione della valutazione del piano per la ripresa e la resilienza  dell'Italia, COM (2021) 344.

[2] Si veda Commissione europea, Documento di lavoro dei servizi della commissione
Analisi del piano per la ripresa e la resilienza dell'Italia, SWD(2021) 165 final.

[3] Si veda Ecofin, Decisione di esecuzione del Consiglio relativa all’approvazione della valutazione del piano per la ripresa e la resilienza dell’Italia, Bruxelles, 13 luglio 2021.

[4] Il contributo finanziario per l’Italia è costituito da 191,48 miliardi (24,9 miliardi  dei quali di prefinanziamento),  di cui 68,88 miliardi in  sovvenzioni e 122,6 miliardi in  prestiti.

[5]  Relazione presentata al Consiglio dei Ministri del 23/09/2021 a cura del Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Ministro dell’Economia e delle Finanze, Monitoraggio e stato di attuazione delle misure previste dal PNRR nel 2021.

^[6] I singoli soggetti attuatori degli interventi previsti dal Piano sono rappresentati dalle amministrazioni ministeriali, regionali, dalle Province autonome e dagli enti locali mentre le attività di coordinamento, monitoraggio, rendicontazione e controllo dei rispettivi interventi di competenza spetta alle amministrazioni centrali titolari degli interventi.

[7] Il decreto legge n. 77 del 2021,  convertito nella legge n. 108 del 2021, recante “Governance del Piano nazionale di ripresa e resilienza e prime misure di rafforzamento delle strutture amministrative e di accelerazione e snellimento delle procedure” ha previsto una governance rafforzata e centralizzata del Piano attraverso alcuni organismi istituiti ad hoc (Cabina di Regia, Servizio centrale per il PNRR, etc.) e la previsione di importanti poteri sostitutivi (art. 12 del decreto) al fine di garantire una attuazione e un monitoraggio capaci di soddisfare le richieste di adempimento a carico del livello centrale rispetto agli obiettivi posti dall’Unione europea.

[8] Le principali criticità evidenziate nella Relazione “Criteri operativi per l’efficace  attuazione del programma di  governo” del 10 giugno 2021 (spec. pp. 2-3) sono rappresentate da criticità procedimentali (riguardanti la fase di concertazione del MEF; fase di acquisizione del parere della Conferenza Stato- Regioni o della Conferenza Unificata) e da criticità sostanziali (concernenti principalmente, ma non solo, la formulazione della normativa primaria).

[9] Cfr. Relazione presentata al Consiglio dei Ministri del 23/09/2021 a cura del Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Ministro dell’Economia e delle Finanze, Monitoraggio e stato di attuazione delle misure previste dal PNRR nel 2021.