Sentenza n. 219/2021 - GIUDIZIO DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE IN VIA PRINCIPALE
Deposito del 23/11/2021; Pubblicazione in G. U. 24/11/2021 n. 47.
Motivo della segnalazione.
“Piano Casa Regione Calabria” e violazione degli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s) della Costituzione, nonché del principio di leale collaborazione fra Stato e Regioni.
Il ricorrente (il Presidente del Consiglio dei Ministri) ha censurato gli artt. 2, 3, commi 1 e 3, e 4, commi 1 e 2, lettera b), della legge della Regione Calabria 2 luglio 2020, n. 10, recante «Modifiche e integrazioni al Piano Casa (legge regionale 11 agosto 2010, n. 21)». Secondo la difesa statale, tali disposizioni – adottate dalla Regione in via del tutto autonoma, in assenza di ogni riferimento al piano paesaggistico – violerebbero la competenza legislativa esclusiva statale di cui all’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. e il principio di leale collaborazione, che impone una pianificazione concertata e condivisa, vanificando il potere dello Stato nella tutela dell’ambiente, rispetto al quale il paesaggio assume valore primario e assoluto, in linea con l’art. 9 Cost.
La Corte ha preliminarmente esaminato l’eccezione, sollevata dalla difesa regionale, di inammissibilità, per genericità e indeterminatezza, della censura avanzata dal ricorrente verso gli ampliamenti delle autorizzazioni disposti dall’art. 2, della l.r. n. 10 del 2020.
È stata richiamata la giurisprudenza costituzionale che da tempo ha affermato che «l’esigenza di un’adeguata motivazione a fondamento dell’impugnazione si pone in termini ancora più rigorosi nei giudizi proposti in via principale rispetto a quelli instaurati in via incidentale».
Nella specie, pur nell’evidente essenzialità dell’argomentazione, da una lettura complessiva del ricorso emerge, in termini sintetici, ma sufficientemente chiari, che le ragioni dell’impugnativa della normativa regionale risiedono nella pretesa violazione della procedura di collaborazione, che la Regione si sarebbe impegnata a seguire con riguardo a tutti gli interventi di trasformazione del territorio, in base all’intesa stipulata con lo Stato, in vista della redazione congiunta del piano paesaggistico regionale, in armonia con quanto statuito dal legislatore statale negli artt. 135, 143 e 145 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, nell’esercizio della competenza esclusiva in materia di tutela del paesaggio e dell’ambiente, di cui agli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s), Cost.
Ancora in linea preliminare, la Corte ha evidenziato le necessità di tener conto della circostanza che, successivamente alla proposizione del presente ricorso, la Regione ha approvato la legge della Regione Calabria 7 luglio 2021, n. 23. Tale legge, modificando nuovamente il comma 12 dell’art. 6 della legge reg. Calabria n. 21 del 2010, ha ulteriormente prorogato – rispetto a quanto già disposto dall’art. 4, commi 1 e 2, lettera b), della legge reg. Calabria n. 10 del 2020, oggetto del presente giudizio – dal 31 dicembre 2021 al 31 dicembre 2022, la possibilità di presentare istanza per la realizzazione degli interventi straordinari disciplinati dalla citata legge regionale n. 21 del 2010.
La Corte poi, entrando nel merito, ha sottolineato la portata unitaria e complessa della nozione di “territorio”, su cui «gravano più interessi pubblici: quelli concernenti la conservazione ambientale e paesaggistica, la cui cura spetta in via esclusiva allo Stato, e quelli concernenti il governo del territorio e la valorizzazione dei beni culturali ed ambientali (fruizione del territorio), che sono affidati alla competenza concorrente dello Stato e delle Regioni».
In quanto incide sul paesaggio, valore costituzionale «primario» e «assoluto» (sentenze n. 641 del 1987 e n. 151 del 1986), che corrisponde all’ «aspetto del territorio, per i contenuti ambientali e culturali che contiene», la tutela ambientale e paesaggistica, affidata allo Stato, «precede e comunque costituisce un limite alla tutela degli altri interessi pubblici assegnati alla competenza concorrente delle Regioni in materia di governo del territorio e di valorizzazione dei beni culturali e ambientali» (sentenza n. 367 del 2007).
Tale tutela ben può, anzi deve, trovare forme di coordinamento con quella affidata alle Regioni, proprio in considerazione dell’unitarietà del territorio. È in questa prospettiva che il Codice dei beni culturali e del paesaggio, all’art. 143, comma 2, ha previsto la possibilità, per le Regioni, di stipulare intese con l’allora Ministero per i beni culturali e ambientali e con il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare «per la definizione delle modalità di elaborazione congiunta dei piani paesaggistici». Per questo motivo è necessaria una forma di coordinamento tra Stato e Regione stabilita anche dagli articoli 143 e 145 del Codice dei beni culturali e del paesaggio (decreto legislativo n. 42 del 2004, integrato dal decreto legislativo 157 del 2006).
Inoltre, la legge regionale deve disciplinare – secondo l’art. 145, comma 4, del d.lgs. n. 42 del 2004 – «le procedure di adeguamento degli altri strumenti di pianificazione e le connesse misure di governo del territorio in linea con le determinazioni del nuovo piano paesaggistico (sentenza n. 64 del 2015) o, nell’attesa dell’adozione, secondo le modalità concertate e preliminari alla sua stessa adozione» (sentenza n. 86 del 2019), anche allorquando la Regione si sia a ciò volontariamente vincolata mediante apposito accordo.
Nella specie, la Regione Calabria ha sottoscritto un Protocollo d’intesa con l’allora Ministero per i beni e le attività culturali in data 23 dicembre 2009, sulla cui base ha avviato un rapporto di collaborazione in vista della elaborazione congiunta del piano paesaggistico regionale, in linea con l’art. 143 del Codice dei beni culturali e del paesaggio. Da tale collaborazione è scaturita l’adozione del Quadro territoriale regionale con valenza paesaggistica (QTRP), approvato dal Consiglio regionale con deliberazione 1° agosto 2016, in attuazione degli artt. 17 e 25 della legge della Regione Calabria 16 aprile 2002, n. 19 (Norme per la tutela, governo ed uso del territorio – Legge urbanistica della Calabria).
È, pertanto, evidente che l’introduzione delle disposizioni regionali impugnate, che consentono interventi edilizi straordinari, in deroga agli strumenti urbanistici, ulteriori rispetto a quelli già previsti dalla citata legge reg. Calabria n. 21 del 2010 e ne prorogano di un anno la realizzabilità, in riferimento anche a immobili edificati più recentemente, senza seguire le modalità procedurali collaborative concordate e senza attendere l’approvazione congiunta del piano paesaggistico regionale, vìola l’impegno assunto dalla Regione in ordine alla condivisione del «governo delle trasformazioni del proprio territorio e congiuntamente del paesaggio» (art. 1, comma 1, del QTRP) e, quindi, il principio di leale collaborazione cui si informano le norme del Codice dei beni culturali e del paesaggio e determina una lesione della sfera di competenza statale in materia di «tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali».