CONS. GIUST. AMM. SICILIA sez. giurisd., 17 aprile 2023, n. 282
Le ordinanze contingibili e urgenti sono segnate da profili di tensione interna tra i presupposti dell'istituto e la sua ratio che si riflette in percorsi giurisprudenziali non chiaramente univoci.

Secondo un orientamento, più timoroso di un eventuale uso abusivo di tale potere, si propende a valorizzare il carattere eccezionale dell'istituto ed una visione rigorosa dei presupposti: imprevedibilità del pericolo, impossibilità di farvi fronte con l'esercizio degli ordinari poteri amministrativi, temporaneità degli effetti della misura e sua proporzionalità nel bilanciamento con gli interessi coinvolti, oltre che un'istruttoria adeguata ed una congrua motivazione. Il vaglio dei presupposti assume poi inevitabilmente un carattere più stringente in caso di "reiterazione" delle ordinanze, ove sembra ulteriormente allontanarsi la ricorrenza dell'imprevedibilità, dell'impossibilità di farvi fronte con l'esercizio degli ordinari poteri amministrativi e la stessa temporaneità degli effetti, con una sostanziale stabilizzazione di un rimedio che dovrebbe avere carattere di eccezionalità. Basti, tra altre, il riferimento, di recente, alle seguenti pronunce: CdS sez. V 10.11.2022 n. 9846, ove, tra l'altro, si nega che il "potere di ordinanza contingibile e urgente sarebbe legittimamente esercitabile anche per rimuovere situazioni risalenti nel tempo" o che sia "sufficiente la permanenza ... della situazione di pericolo al momento dell'emanazione dell'atto" sicché va ritenuta "chiaramente l'insussistenza dei presupposti necessari per l'emissione delle ordinanze sindacali in esame, posto che la situazione incisa dalle stesse, ben nota all'Amministrazione, si protraeva da svariati anni, nel corso dei quali si erano, di fatto, susseguiti molteplici provvedimenti"; CdS sez. II 11.07.2020 n. 4474, ove, tra l'altro, si afferma che "se, quanto alla fattispecie all'esame, è incontestata la presenza di una situazione di pericolo connotata da attualità e gravità (ovvero, di un rischio concreto di un danno grave e imminente), nondimeno non è dato ravvisare alcun carattere di imprevedibilità (ovvero, aliter non prevenibile) nell'emersione fattuale che ha determinato l'adozione delle gravate ordinanza, attesa non soltanto la pregressa reiterazione di provvedimenti della specie (preordinati a fronteggiare omogenee emergenze, parimenti occasionate dalle criticità rivelate dal collettore fognario), ma anche la prolungata omissione, da parte dell'Amministrazione, dell'esercizio degli "ordinari" poteri, volti a promuovere interventi di carattere "strutturale", suscettibili di ricondurre in condizioni di stabile sicurezza l'impianto predetto".
In altro orientamento, più sensibile alla ratio dell'istituto e dunque all'imperiosa necessità di fronteggiare un pericolo involgente interessi pubblici primari, si assiste invece ad un "allentamento" di taluni presupposti: diviene così irrilevante che la fonte del pericolo risalga nel tempo, che fosse nota da tempo o che sia perdurante. Già CdS sez. V 27.10.1986 n. 568: "È legittima l'ordinanza contingibile e urgente emanata dal sindaco per far fronte a una situazione di pericolo anche se questa perdurava da tempo"; CdS sez. V 29.04.1991 n. 700: "Le ordinanze contingibili ed urgenti presuppongono la necessità, e cioè uno stato di fatto per cui è indispensabile derogare a diritto, e l'urgenza sulla cui base non è possibile fronteggiare la situazione con gli ordinari strumenti di intervento. Deve ritenersi, quindi, che possa essere ravvisabile l'urgenza pur quando la situazione sia da tempo esistente, evidenziandosi in tale evenienza la mancata e tempestiva attuazione delle forme di intervento da parte dell'amministrazione. Pertanto il perdurare nell'atmosfera di sostanze inquinanti in misura superiore ai limiti di cui al d.P.C. 28 marzo 1983 non preclude l'adozione di siffatto provvedimento a tutela della salute pubblica"; CdS sez. V 19.09.2012 n. 4968: "l'attualità della minaccia per incolumità pubblica e l'igiene, esclude rilevanza al fatto che la situazione di pericolo fosse nota da tempo. La giurisprudenza ha precisato più volte che presupposto per l'adozione dell'ordinanza contingibile è la sussistenza e l'attualità del pericolo, cioè del rischio concreto di un danno grave e imminente per l'incolumità pubblica e per l'igiene, a nulla rilevando neppure che la situazione di pericolo fosse nota da tempo", con conseguente attenuazione del presupposto dell'imprevedibilità; CdS sez. V 09.09.2022 n. 7885: "La circostanza che la vicenda fosse già nota all'amministrazione non ha di per sé rilevanza sull'esistenza o meno del pericolo di danno, sia in relazione al suo aspetto ontologico, sia in rapporto alle vicende della situazione stessa, siano esse di aggravamento o comunque di modifica. Infatti, l'assoluta imprevedibilità della situazione da affrontare non può considerarsi un presupposto indefettibile per l'adozione delle ordinanze", sicché ciò che conta è la sussistenza del pericolo al momento dell'adozione dell'ordinanza medesima e l'impossibilità di farvi fronte con rimedi ordinari; CdS sez. V 12.10.2010 n. 7411: "il presupposto necessario per l'adozione dell'ordinanza consiste nell'attualità del pericolo al momento in cui intervenga il provvedimento"; CdS sez. V 09.032020 n. 1670; "ciò che rileva è l'attualità della situazione di pericolo al momento dell'adozione del provvedimento sindacale nonché l'idoneità del provvedimento a porvi rimedio", sino a far perdere di rilievo la causa del pericolo, foss'anche imputabile alla stessa Amministrazione; CdS sez. II 22.07.2019 n. 5150: "L'emanazione di un'ordinanza contingibile ed urgente, infatti, ai sensi degli artt. 50 o 54 del T.U.E.L., indifferentemente, presuppone l'esistenza di una situazione eccezionale ed imprevedibile: tale presupposto, tuttavia, va interpretato nel senso che rileva non la circostanza (estrinseca) che il pericolo sia correlato ad una situazione preesistente ovvero ad un evento nuovo ed imprevedibile, ma la sussistenza (intrinseca) della necessità e dell'urgenza attuale di intervenire a difesa degli interessi pubblici da tutelare, a prescindere sia dalla prevedibilità, che, soprattutto, dall'imputabilità se del caso perfino all'Amministrazione stessa della situazione di pericolo che il provvedimento è rivolto a rimuovere".
Il C.G.A.R.S. ritiene che le suddette indicazioni più che un vero e proprio contrasto giurisprudenziale esprimano un'ineludibile tensione interna all'istituto, sicché non si tratta invero di optare per l'uno o per l'altro orientamento, bensì di temperare, in ciascuno di essi, ciò che potrebbe apparire di assoluto nell'astrattezza o pregiudizialità degli assunti e di coniugare le diverse esigenze in un ragionevole bilanciamento che deve trovare il suo punto di coagulazione nella disamina della fattispecie concreta.
Tutto ciò premesso, laddove ci si trova al cospetto dell'ennesima reiterazione di un'ordinanza di requisizione, senza soluzione di continuità con precedenti ordinanze e in un arco temporale pluriennale, occorre anzitutto rilevare come fosse sussistente la perdurante attualità del pericolo, atteso che i beni requisiti alla arte appellante (pompe idrauliche di sollevamento di acqua etc.) risultavano ancora indispensabili per garantire la continuità del servizio pubblico essenziale di distribuzione dell'acqua alla cittadinanza, né "al momento" dell'emanazione dell'ordinanza impugnata erano in effetti ravvisabili rimedi ordinari che potessero prontamente sopperire al bisogno.
Le doglianze non mancano tuttavia di rilevare come la vicenda andava avanti da anni, che il perdurare del pericolo era dunque prevedibile e che, nel corso di tali anni nei quali si sono reiterate le ordinanze di requisizione, la questione avrebbe potuto essere risolta dall'Amministrazione con i rimedi ordinari.
Questi profili vanno valutati in concreto, non potendosi accedere, in termini di assolutezza, né all'assunto della necessaria imprevedibilità, che comporterebbe un inaccettabile vulnus nella tutela di interessi pubblici primari, né all'assunto di una pregiudiziale irrilevanza della causa del pericolo e della sua perduranza, che potrebbe divenire un facile viatico per attitudini abusive nell'utilizzo dell'istituto da parte dell'amministrazione.
Il giudice ritiene che, nel caso di specie, non possa disconoscersi come la mancata adozione, nel corso degli anni, dei rimedi ordinari sia da addebitare ad una vicenda complessa e irta di difficoltà, come anche testimoniato dai contenziosi intercorsi, nella quale il risultato finale era e rimane condizionato dal concorso di diverse amministrazioni. L'attitudine del Comune di Cefalù non appare dunque segnata da arbitrarietà e da un conseguente abuso del potere di ordinanza, anche e soprattutto tenendo conto che si trattava di assicurare un diritto essenziale per la popolazione (erogazione dell'acqua).