1. Introduzione
In data 3 novembre scorso il Consiglio dei Ministri, su proposta del Presidente del Consiglio e del Ministro per le riforme istituzionali e la semplificazione normativa, ha approvato il disegno di legge costituzionale recante “Modifiche agli articoli 59, 88, 92 e 94 della Costituzione per l’elezione diretta del Presidente del Consiglio dei ministri, il rafforzamento della stabilità del Governo e l’abolizione della nomina dei senatori a vita da parte del Presidente della Repubblica”.
A seguito di ciò, il Presidente della Repubblica ha autorizzato la presentazione alle Camere del DDL costituzionale in data 15 novembre scorso, a partire dalla quale il testo è stato presentato in Senato (DDL n. 935), assegnato alla prima Commissione permanente (Affari costituzionali) e discusso congiuntamente al DDL n. 830 “Modifiche costituzionali per l'introduzione dell'elezione diretta del Presidente del Consiglio dei ministri”, di iniziativa parlamentare e presentato in data 1° agosto 2023.
Le due proposte di revisione costituzionale sono incentrate sulla elezione diretta del Presidente del Consiglio dei ministri e tuttavia si distinguono per una serie di elementi.
Nel DDL n. 830, il Presidente del Consiglio viene eletto direttamente dal corpo elettorale, in assenza di una indicazione esplicita, ma solo implicita, della durata quinquennale del suo incarico, viene dotato del potere di controllare la composizione del Governo, attraverso il potere di nomina e revoca dei ministri, determina con le sue dimissioni anche la fine della legislatura, secondo il principio del simul stabunt aut simul cadent.
Il DDL n. 935, come anticipato, di iniziativa governativa, introduce come elemento portante l’elezione diretta del Presidente del Consiglio, esclude il principio del simul stabunt aut simul cadent, prevedendo due figure distinte, quelle del Presidente eletto e del Presidente subentrante. Il disegno di legge introduce modifiche costituzionali che operano prevalentemente su cinque versanti.
Nel primo articolo del DDL n. 935 viene disposta l’abrogazione del secondo comma dell’art. 59 della Costituzione (nomina dei senatori a vita da parte del Presidente della Repubblica).
Nel secondo articolo viene soppressa una parte del primo comma dell’art. 83; nel terzo articolo vi è la sostituzione dell’art. 92 e nell’art. 4 viene disposta la sostituzione del terzo comma dell’art. 94 e l’aggiunta di un ulteriore comma.
Infine l’art. 5 contiene disposizioni transitorie in particolare in riferimento ai senatori a vita nominati sulla base del previgente secondo comma dell’art. 59 della Costituzione.
Come anticipato, i cinque versanti della riforma incidono sulla elezione a suffragio universale del Presidente del Consiglio che viene previsto sia necessariamente un parlamentare; la proposta di revisione indica la durata dell’incarico del Presidente del Consiglio in cinque anni; prevede che il Presidente del Consiglio in carica possa essere sostituito solo da un parlamentare della maggioranza (cd. Presidente subentrante) al fine di continuare nell’attuazione del programma di governo e che l’eventuale cessazione del mandato del sostituto determini lo scioglimento delle Camere; richiede alla legge l’introduzione di un sistema elettorale che assicuri un premio di maggioranza su base nazionale che garantisca al partito o alla coalizione collegati al Presidente del Consiglio almeno il 55% dei seggi parlamentari; elimina la categoria dei senatori a vita di nomina del Presidente della Repubblica chiarendo che i senatori già nominati rimangono in carica.
I DDL di revisione costituzionale incidono, dunque, sulla forma di governo parlamentare italiana, caratterizzata da una debole razionalizzazione, introducendo alcuni elementi di razionalizzazione, quali la legittimazione democratica diretta, che dovrebbero riuscire a fornire stabilità ai governi e rafforzare la figura del Presidente del Consiglio. Le proposte di riforma costituzionale impattano in maniera diretta sulla legislazione elettorale determinandone alcune caratteristiche fondamentali e, non secondariamente, sulla legge 400 del 1988 in tema di organizzazione e funzionamento del governo.
2. Le consultazioni in prima Commissione permanente sui disegni di legge di revisione costituzionale n. 830 e n. 935
Come già menzionato, in prima Commissione permanente è stata avviata recentemente la discussione del DDL n. 935, “Modifiche agli articoli 59, 88, 92 e 94 della Costituzione per l’elezione diretta del Presidente del Consiglio dei ministri, il rafforzamento della stabilità del Governo e l’abolizione della nomina dei senatori a vita da parte del Presidente della Repubblica”, congiuntamente con il DDL n. 830, “Modifiche costituzionali per l'introduzione dell'elezione diretta del Presidente del Consiglio dei ministri”, ed è stato svolto un ampio giro di audizioni.
A partire dal 22 novembre c.a. si sono svolte una serie di audizioni di eminenti studiosi che hanno fatto rilevanti osservazioni, di cui si riportano di seguito alcuni spunti sintetici, e contribuito in maniera importante alla discussione dei due DDL di revisione costituzionale[1].
Da una parte, viene evidenziato che il modello proposto dai due progetti in esame è già stato avanzato anni fa ed è stato condiviso dalla maggioranza delle forze politiche di ieri e di oggi (prof. Fusaro). Secondo alcuni, la forma di governo proposta nei DDL di revisione costituzionale farebbero riferimento rispettivamente al neoparlamentarismo e al presidenzialismo/premierato (si sono occupati del tema il prof. Cavino; prof.ssa Cubiddu; prof. Buratti) che necessitano dell’introduzione di una serie di contrappesi specifici (prof. Zanon; prof. Cintioli; prof.ssa Pezzini; prof. Fusaro; prof. Curerri) In questo senso, le proposte di riforma potrebbero richiedere la correzione di alcune evidenti distonie (quali il fatto che il Presidente subentrante nel DDL n. 935 appaia avere più poteri, ad es. di pressione sui partiti politici, rispetto al Presidente eletto, come fanno notare il prof. De Siervo e il prof. Cintioli).
Dall’altra, la riforma costituzionale viene considerata confliggere con gli standard del costituzionalismo democratico in materia di equilibrio e separazione dei poteri e erodere la collaborazione elastica fra organi costituzionali di indirizzo politico; istituirebbe, inoltre, un obbligo di mandato imperativo in capo ai parlamentari in violazione dell’art. 67 Cost. e introducendo in Costituzione la preferenza per un sistema elettorale maggioritario con un premio al 55% contribuirebbe a irrigidire il sistema elettorale (prof. Lanchester).
Inoltre, vengono messe in evidenza le diversità strutturali e funzionali fra l’elezione diretta del Presidente del Consiglio e l’elezione diretta degli organi di vertice degli enti locali e, quindi, la inconsistenza di quella proposta che fa riferimento al sistema elettorale degli enti locali come base per la nuova legge elettorale. Viene poi evidenziato come in vari sistemi presidenziali e semipresidenziali esistenti in vari paesi esistono complessi sistemi di bilanciamento fra il vertice del potere esecutivo e gli organi parlamentari. Uno dei principali strumenti di riequilibrio far i poteri è costituito in questi paesi dallo “sfasamento temporale dei diversi momenti elettorali” riguardanti l’elezione del Presidente del Consiglio e delle Camere. In materia di nomina del Presidente del Consiglio è stata evidenziata la riduzione dei poteri del Presidente della Repubblica. Inoltre, anche il potere di vaglio dell’idoneità dei ministri da parte del Presidente della Repubblica pare essere notevolmente ridotto e farebbe propendere per l’affermazione delle insindacabilità delle relative proposte da parte del Presidente della Repubblica. Anche in materia di potere di scioglimento delle Camere i poteri del Presidente della Repubblica ne uscirebbero ridimensionati a seguito della specifica tipizzazione degli scioglimenti anticipati contenuta nella proposta di revisione costituzionale n. 935 (prof. De Siervo).
I due istituti fondamentali che hanno caratterizzato la forma di governo parlamentare (rapporto di fiducia fra parlamento e governo e potere di scioglimento anticipato delle camere del Presidente della Repubblica) vengono eliminati nella proposta di revisione costituzionale contenuta nel DDL n. 830. Nel DDL n. 935, il ridimensionamento dei poteri del Presidente della Repubblica che ha avuto un ruolo di primo piano nella storia italiana viene evidenziato come una grave perdita per la vita politica del paese.
Introdurre in Costituzione principi specifici che irrigidiscono il sistema elettorale poi potrebbe contrastare con alcune raccomandazioni emanate a livello internazionale (in questo senso vengono menzionati gli interventi della Commissione di Venezia). L’introduzione del premio di maggioranza senza la determinazione della soglia minima di voti potrebbe porsi in contrasto con i principi stabiliti nelle sentenze n. 1 del 2014 e 35 del 2017 della Corte costituzionale e viene tematizzata la necessità di un raccordo con l’elezione del senato su base regionale (prof.ssa De Pretis).
A fronte di un sistema elettorale che prevede un così alto premio di maggioranza, dovrebbero essere modificate anche le altre norme costituzionali che prevedono maggioranze qualificate in modo da evitare che la maggioranza di governo possa fare una serie di scelte senza la necessità di coinvolgere almeno una parte delle opposizioni (si pensi alla elezione del Presidente della Repubblica e alla revisione costituzionale).
Inoltre, essendoci una forte connessione fra la riforma costituzionale e il nuovo sistema elettorale, viene messo in evidenza che la riforma costituzionale non può entrare in vigore prima e indipendentemente dalla entrata in vigore della relativa legge elettorale. Questo meccanismo di coordinamento fra riforma costituzionale e riforma del sistema elettorale dovrebbe essere previsto esplicitamente nelle disposizioni transitorie (prof.ssa Cartabia).
Tale indicazione di un premio di maggioranza abbastanza alto incide anche, secondo alcuni studiosi, sul rispetto del principio di uguaglianza del voto, anche in riferimento al voto degli italiani all’estero (prof.ssa Calvano).
Tuttavia, nella esperienza concreta la legittimazione democratica del Presidente del Consiglio può risultare molto debole nell’eventualità che vi siano molti candidati e che la percentuale dei voti ottenuti sia molto inferiore al 50%. La durata quinquennale del mandato rimane una ipotesi teorica smentita dalla esperienza storica italiana che parla di continui sommovimenti nelle maggioranze parlamentari. La clausola “antiribaltone”, prevista in caso di sfiducia al Presidente eletto nel DDL n. 935, che stabilisce l’incarico a un Presidente subentrante, nella realtà finirebbe per smentire le ragioni che hanno portato all’investitura popolare del Presidente del Consiglio. La caratterizzazione del Presidente della Repubblica come soggetto automaticamente ratificante una serie di scelte (si pensi alla nomina del Presidente del Consiglio e allo scioglimento delle Camere nel DDL n. 935) rischierebbe di erodere ogni valore di garanzia e di equilibrio del sistema che sono tradizionalmente a lui riferiti. Viene infatti rilevato come la figura del Presidente della Repubblica emerga nella storia italiana come caratterizzata dalla capacità effettiva di interventi idonei ad aderire, volta volta, in modo flessibile alla situazione politica concreta (prof. Silvestri).
Le considerazioni elaborate dagli studiosi, infine, si appuntano sull’esigenza di preservare l’equilibrio fra i poteri che, nella trattazione dottrinale e nell’esperienza storica, è ritenuto essere l’antidoto principale alla degenerazione delle forme di governo. Una complessiva riconsiderazione della stabilità di governo, che entrambe le proposte di revisione costituzionale perseguono, consentirebbe di porre l’accento più correttamente sulla governabilità del sistema politico complessivamente inteso che non richiede, necessariamente, una modifica delle forme di governo ma, più propriamente, una sua attenta razionalizzazione (prof. Azzariti).
[1] Gli atti delle audizioni sono reperibili alla seguente pagina: https://www.senato.it/leg/19/BGT/Schede/Ddliter/documenti/57694_documenti.htm.