Premessa

La riforma del sistema giudiziario, attualmente in corso, è stata prevista dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza fra le cd. riforme orizzontali, quale riforma di contesto che interessa in maniera trasversale tutti i settori di intervento del Piano[1].

La prevista riforma interviene per migliorare la qualità e l’efficienza del sistema giudiziario ed individua alcuni ambiti di intervento prioritari quali la riforma del processo civile, la riforma del processo penale e la riforma del quadro normativo in materia di insolvenza. La disciplina di riforma risulta indubbiamente incentrata sull’esigenza di razionalizzazione e semplificazione delle procedure esistenti[2].

Per incrementare l’efficienza del sistema giudiziario, il Piano aveva indicato fra i principali obiettivi i seguenti: quello di portare a piena attuazione l’Ufficio del processo, introdotto in via sperimentale dal d.l. n. 90 del 2014; di rafforzare la capacità amministrativa del sistema, per valorizzare le risorse umane, integrando il personale delle cancellerie; di potenziare le infrastrutture digitali con la revisione e diffusione dei sistemi telematici di gestione delle attività processuali e di trasmissione di atti e provvedimenti; di garantire al sistema giustizia strutture edilizie efficienti e moderne; di contrastare la recidiva dei reati potenziando gli strumenti di rieducazione e di reinserimento sociale dei detenuti.

 

La riforma del processo civile in relazione, in particolare, ad alcuni istituti a tutela dei minori

Il decreto legislativo del 10 ottobre 2022, n. 149,  di attuazione della legge del 26 novembre 2021, n. 206, recante delega al Governo per l’efficienza del processo civile e per la revisione della disciplina degli strumenti di risoluzione alternativa delle controversie e misure urgenti di razionalizzazione dei procedimenti in materia di diritti delle persone e delle famiglie nonché in materia di esecuzione forzata, prevede una disciplina di riforma delle norme in materia di diritti delle persone e delle famiglie.

La l. 29 dicembre 2022, n. 197 (Legge di bilancio 2023), mediante il comma 380 dell’art. 1, ha modificato sia l’art. 35 che l’art. 41 del d.lgs. 149/2022, anticipando al 28 febbraio 2023, rispetto alla data inizialmente prevista del 23 giugno 2023, l’entrata in vigore di alcune norme.

L’attuazione della riforma si può dire che sia articolata in tre distinti momenti: dal 22 giugno scorso sono in vigore le norme immediatamente precettive contenute nella legge delega (tra queste, le più rilevanti riguardano il potenziamento del curatore speciale del minore, la modifica all’art. 38 disp. att. c.c., il nuovo 709ter c.p.c. e l’ampliamento della negoziazione assistita); le norme sul nuovo processo, previste dal decreto legislativo n. 149, entreranno in vigore dal 28 febbraio 2023 (in anticipo rispetto alla data inizialmente indicata del 23 giugno 2023); entro il 31 dicembre 2024 saranno emanate le norme necessarie per l’istituzione del Tribunale per le Persone, i Minorenni e le Famiglie.

Nella prima fase è previsto, come anticipato, per i procedimenti instaurati successivamente al 22 giugno 2022, l’applicazione delle norme di riforma relative alla nuova formulazione dell’art. 403 cod. civ., che viene modificato con la previsione di una giurisdizionalizzazione della procedura di allontanamento dei minori ad opera della pubblica autorità (art. 1, comma 27, legge n. 206/2021); relative alla modifica dei criteri del riparto di competenza tra Tribunale Ordinario e Tribunale per i Minorenni (comma 28); relative alla nuova formulazione degli art. 78 e 80 cod. proc. civ., che disciplinano le funzioni del curatore speciale del minore (commi 30 e 31); relative alla nuova formulazione dell’art. 709-ter cod. proc. civ., che disciplina la soluzione delle controversie e provvedimenti in caso di inadempienze o violazioni insorte tra i genitori (comma 33); relative alla specializzazione per i consulenti tecnici in materia familiare, la redazione dell’albo CTU specializzati (comma 34) con inserimento di neuropsichiatri e psicologi dell’età evolutiva preparati in materia giuridica o forense; relative all’estensione dell’ambito di operatività della negoziazione assistita familiare applicabile anche per regolamentare l’affidamento e il mantenimento dei figli minori nati fuori dal matrimonio e per i figli maggiorenni non economicamente autosufficienti. 

Rispetto alla seconda fase indicata, che deve essere attuata entro il 2023, viene previsto il ricorso al rito unico per tutti i procedimenti concernenti lo stato delle persone, i minorenni e le famiglie, di competenza del tribunale ordinario e del tribunale per i minorenni, a eccezione dei procedimenti per la dichiarazione dello stato di adottabilità, l’adozione di minori d’età, e in materia di immigrazione (comma 24); l’applicazione delle norme in materia di interventi di negoziazione assistita familiare, in modo tale che gli accordi raggiunti potranno contenere anche patti di trasferimenti immobiliari con effetti obbligatori e la certificazione, per opera dei difensori, della congruità dell’una tantum concordata tra le parti

Nella terza fase è prevista dall’art 1, comma 25, della legge delega n. 206, l’emanazione di decreti istitutivi del Tribunale per le persone, i minorenni e le famiglie, la cui operatività avverrà nel 2025. Si prevede così dunque l’istituzione del Tribunale per le persone, i minorenni e le famiglie, articolato in sezioni circondariali, in composizione monocratica, e sezioni distrettuali, in composizione collegiale, che andranno a sostituire il Tribunale per i Minorenni. Le sezioni circondariali decideranno in composizione monocratica e saranno competenti per tutti i procedimenti de potestate, a oggi attribuiti al T.M. sulla base di quanto previsto dall’art. 38 disp. att. cod. civ., per i procedimenti di allontanamento ex art. 403 cod. civ., per i procedimenti di affidamento eterofamiliare di cui alla legge n. 184/1983, quanto alle azioni di stato (escluse quelle relative alla cittadinanza, all’immigrazione e alla protezione internazionale), in tema di capacità delle persone e per tutte le controversie riguardanti le unioni civili, convivenze more uxorio, minorenni, procedimenti di competenza del giudice tutelare e risarcimento del danno endofamiliare.

Il nuovo rito unificato in materia di persone, minorenni e famiglie riguarda non solo le controversie di famiglia e dei minori, ma anche quelle in materia di persone e, quindi, tutti i procedimenti “relativi allo stato delle persone, ai minorenni e alle famiglie”, la cui competenza attualmente è ripartita fra Tribunale Ordinario, Giudice Tutelare e Tribunale per i Minorenni.

Rimarranno esclusi i procedimenti di adottabilità e quelli relativi all’immigrazione, di competenza delle sezioni specializzate del Tribunale. Il nuovo rito si applica, pertanto, alle azioni di status (riconoscimento, disconoscimento, dichiarazione giudiziale di paternità), ai procedimenti di separazione, divorzio, scioglimento dell’unione civile e correlate modifiche, ai procedimenti per le amministrazioni di sostegno, interdizione e inabilitazione ed ai procedimenti de potestate.

La riforma pare prendere anche espressa posizione contro la c.d. “‘alienazione parentale” laddove afferma che, in caso di nomina di un CTU, questi dovrà attenersi ai protocolli e alle metodologie riconosciuti dalla comunità scientifica[3], senza effettuare valutazioni su caratteristiche e profili di personalità agli stessi estranei[4].

La disciplina di riforma pare evidenziare la necessità per il cd. giudice della famiglia di conoscenze ulteriori rispetto a quelle meramente giuridiche e in questa direzione va anche la Strategia europea per la formazione giudiziaria, presentata dalla Commissione europea nel dicembre 2020, nella ambito delle quale si legge: “per acquisire il know-how, gli atteggiamenti e i comportamenti necessari, tutti gli operatori della giustizia necessitano inoltre di una formazione sulle conoscenze e competenze non giuridiche, ad esempio quelle fornite dalle scienze comportamentali, dalla psicologia, dall’antropologia, dall’economia e dalla linguistica cognitiva”[5].

 

Osservazioni sull’impatto della riforma del processo civile su alcuni istituti a tutela dei minori

Le dimensioni principali sui quali impatta la disciplina di riforma, e sulle quali vorremmo incentrare l’attenzione, sono sostanzialmente l’ascolto del minore, che viene disciplinato in maniera dettagliata e con particolari cautele volte a garantire i diritti fondamentali del minore alla partecipazione attiva al procedimento e all’informazione, e la protezione dell’interesse del minore declinato, in particolar modo attraverso le figure che sono chiamate a svolgere un ruolo di assistenza e rappresentanza allorchè gli esercenti la responsabilità genitoriale non sono ritenuti adatti allo svolgimento di tale funzione.

In materia di tutela dei diritti dei minori si può evidenziare una rilevante compenetrazione fra diritto sostanziale e processo derivante dal fatto che le nozioni di responsabilità genitoriale e interesse del minore trovano negli istituti processuali una necessaria garanzia e declinazione procedimentale.

Nel Libro II del codice di procedura civile, dopo il Titolo IV, viene introdotto dal decreto legislativo n. 149 del 2022, il Titolo IV-bis, “Norme per il procedimento in materia di persone, minorenni famiglie”. L’art. 473-bis.1, secondo comma, stabilisce che “Davanti al tribunale per i minorenni, nei procedimenti aventi ad oggetto la responsabilità genitoriale possono essere delegati ai giudici onorari specifici adempimenti ad eccezione dell'ascolto del minore, dell'assunzione delle testimonianze e degli altri atti riservati al giudice”. Come indicavano già le disposizioni della legge delega, i commi 23, lett. c), 24, lett. i), e 27, lett. b), viene escluso dalla normativa di riforma che l’ascolto possa essere delegato ai giudici onorari, i quali potranno solo svolgere una funzione di mero ausilio a tal riguardo.

L’art. 473-bis.5 dettaglia, inoltre, le modalità di ascolto che devono seguire alcune regole. In primo luogo, viene ribadito che l’ascolto è condotto dal giudice che può farsi assistere da esperti e ausiliari e nel caso vi siano più  minori da ascoltare il giudice procede a un ascolto distinto di ogni singolo minore al fine di evitare situazioni di condizionamento reciproco fra i minori ascoltati. E’ interessante la parte della norma che introduce l’obbligatorietà di fornire elementi preliminari all’ascolto del minore che riguardano l’indicazione dei “temi oggetto” dell’ascolto che devono essere comunicati a una serie di soggetti a tutela del minore. Inoltre, il giudice ha l’obbligo di informare il minore da ascoltare, tenuto conto della sua età e del grado di maturazione, sulla natura del procedimento e sulle conseguenze dell’adempimento che verrà effettuato secondo modalità che non incidano sulla serenità e riservatezza del minore.

L’art. 473-bis.5, terzo, quarto e quinto comma, dispone, infatti, che: “[…..] Prima di procedere all'ascolto, il giudice indica i temi oggetto dell'adempimento ai genitori, agli esercenti la responsabilità genitoriale, ai rispettivi difensori e al curatore speciale, i quali possono proporre argomenti e temi di approfondimento e, su autorizzazione del giudice, partecipare all'ascolto.

Il giudice, tenuto conto dell'età e del grado di maturità del minore, lo informa della natura del procedimento e degli effetti dell'ascolto, e procede all'adempimento con modalità che ne garantiscono la serenità e la riservatezza. Il minore che ha compiuto quattordici anni e' informato altresì della possibilità di chiedere la nomina di un curatore speciale ai sensi dell'articolo 473-bis.8.

Dell'ascolto del minore e' effettuata registrazione audiovisiva. Se per motivi tecnici non e' possibile procedere alla registrazione, il processo verbale descrive dettagliatamente il contegno del minore”.

Sul secondo aspetto di interesse, sui quali si incentra questa segnalazione, includiamo il tema dell’interesse del minore per il quale occorre fare riferimento all’introduzione, da parte della recente disciplina di riforma, di nuove norme sui presupposti e modalità di nomina del tutore e del curatore speciale, ossia della figure che nel contesto di una accertata inadeguatezza delle figure genitoriali o nel contesto di un possibile conflitto di interessi fra genitori e minori hanno il compito di perseguire l’interesse del minore.

L’art. 473-bis.7, rubricato “Nomina del tutore e del curatore del minore” stabilisce che “Il giudice nomina il tutore del minore quando dispone, anche con provvedimento temporaneo, la sospensione o la decadenza dalla responsabilità genitoriale di entrambi i genitori. [….] Il giudice può nominare il curatore del minore quando dispone,  all'esito del procedimento, limitazioni della responsabilità genitoriale”. La norma prevede che il provvedimento di nomina del curatore debba contenere una serie di indicazioni relative alla persona presso cui il minore ha la residenza abituale, agli atti che il curatore ha il potere di compiere nell'interesse del minore, e di quelli per i quali e' necessaria l'autorizzazione del giudice tutelare, agli atti che possono compiere i genitori, congiuntamente o disgiuntamente, agli atti che può compiere la persona presso cui il minore ha la residenza abituale, alla periodicità con cui il curatore riferisce al giudice tutelare circa l'andamento degli interventi, i rapporti mantenuti dal minore con i genitori, l'attuazione del progetto eventualmente predisposto dal tribunale.

L’art. 473-bis.8, rubricato “Curatore speciale del minore”, prevede in maniera specifica i casi nei quali il giudice ha l’obbligo di provvedere alla nomina del curatore speciale del minore, con un provvedimento motivato, anche d’ufficio e a pena di nullità degli atti del procedimento[6]. Il giudice può, poi, nominare un curatore speciale quando i genitori appaiono per gravi ragioni temporaneamente inadeguati a rappresentare gli interessi del minore.

Al curatore speciale del minore il giudice può attribuire, con il provvedimento di nomina o con provvedimento non impugnabile adottato nel corso del giudizio, specifici poteri di rappresentanza sostanziale. Il curatore speciale del minore procede al suo ascolto ai sensi dell'articolo 315-bis, terzo comma, del codice civile, nel rispetto dei limiti stabiliti di cui dall'articolo 473-bis.4[7].

Il minore che abbia compiuto quattordici anni, i genitori che esercitano la responsabilità genitoriale, il tutore o il pubblico ministero possono chiedere con istanza motivata al presidente del tribunale o al giudice che procede, che decide con decreto non impugnabile, la revoca del curatore per gravi inadempienze o perché mancano o sono venuti meno i presupposti per la sua nomina.

 

[1] Si veda Camera dei Deputati, Le misure per la Giustizia nel Piano nazionale di ripresa e resilienza, reperibile al seguente link: https://temi.camera.it/leg18/temi/le-misure-per-la-giustizia-nel-progetto-di-recovery-plan-del-12-gennaio-2021.html.

[2] Cfr. Ministero della Giustizia, Attuazione delle misure del PNRR, Dicembre 2021.

[3] Cfr. Art. 473-bis.25 (Consulenza tecnica d'ufficio) del decreto legislativo 149 del 2022.

[4] Nei procedimenti in materia di affidamento dei figli, i consulenti hanno di frequente utilizzato il costrutto dell’alienazione parentale come vera e propria sindrome, con un’impostazione non sempre coerente rispetto alle scelte della comunità internazionale; da qui il monito della Corte di Cassazione che ha invitato “il giudice a confrontarsi con i rilievi del mondo accademico internazionale, dovendosi escludere la possibilità, in ambito giudiziario, di adottare soluzioni prive del necessario conforto scientifico e potenzialmente produttive di danni ancor più gravi di quelli che intendono scongiurare” ( cfr. Cassazione civile, sent. n.13217 del 2021).

[5] Cfr. Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni, Garantire la giustizia nell'UE – Una strategia europea di formazione giudiziaria per il periodo 2021-2024, 2 dicembre 2020, paragrafo n. 3.

[6] L’art. 473-bis.8 fa riferimento ai casi in cui il pubblico ministero abbia chiesto la decadenza dalla responsabilità genitoriale di entrambi i genitori, o in cui uno dei genitori abbia chiesto la decadenza dell'altro; al caso di adozione di provvedimenti ai sensi dell'articolo 403 del codice civile o di affidamento del minore ai sensi degli articoli 2 e seguenti della legge 4 maggio 1983, n. 184; al caso in cui dai fatti emersi nel procedimento venga alla luce una situazione di pregiudizio per il minore tale da precluderne l'adeguata rappresentanza processuale da parte di entrambi i genitori; quando ne faccia richiesta il minore che abbia compiuto quattordici anni.

[7] L’art. 473-bis.4 stabilisce che: “Il minore che ha compiuto gli anni dodici e anche di età inferiore ove capace di discernimento è ascoltato dal giudice nei procedimenti nei quali devono essere adottati provvedimenti che lo riguardano. Le opinioni del minore devono essere tenute in considerazione avuto riguardo alla sua età e al suo grado di maturità.

Il giudice non procede all'ascolto, dandone atto con provvedimento motivato, se esso e' in contrasto con l'interesse del

minore o manifestamente superfluo, in caso di impossibilità fisica o psichica del minore o se quest'ultimo manifesta la volontà di non essere ascoltato.

Nei procedimenti in cui si prende atto di un accordo dei genitori relativo alle condizioni di affidamento dei figli, il giudice procede all'ascolto soltanto se necessario”.