1. Nel dicembre 2022 è Stato pubblicato l’OSSERVATORIO AIR relativo al 2001 con questo titolo: L’analisi di impatto e gli altri strumenti per la qualità della regolazione, a cura di Valerio Di Porto ed Efisio Espa.
Sono più di 200 pagine con una introduzione dei curatori e 9 capitoli. Non potrò raccontare tutto, ma solo le considerazioni, secondo me, di maggiore interesse seguendo l’ordine dei nove contributi in modo da consentire al lettore l’integrazione di quanto qui raccontato.
Due sono i contributi di Di Porto: il primo (con la collaborazione del secondo curatore), come introduzione contenente un resoconto di tutti i contributi, e il terzo intitolato “Il Parlamento tra Pandemia e PNRR”.
Nell’introduzione si esplicita la finalità dell’annuario: fornire una ricognizione e un’analisi il più possibile completa della qualità della regolamentazione a livello statale, con particolare attenzione alle Autorità Indipendenti (AI).
Nel 2021 la qualità della regolamentazione, continuano gli Autori, ha dovuto fare i conti con il fattore tempo. La necessità di decidere in tempi molto stretti e vincolati ha precluso o per lo meno rallentato il perseguimento degli obiettivi di qualità della regolazione, rendendo problematico l’utilizzo degli strumenti ad essa preposti: dalla programmazione all’analisi di impatto ex ante e ex post.
L’ansiosa rincorsa delle decisioni rapide confligge con gli strumenti della qualità della normazione che esigono tempo per conoscere (anche attraverso il confronto con tutti gli interessati), valutare ex ante l’impatto delle nuove norme e predisporre le misure idonee per poter svolgere una valutazione ex post. La complessità e la molteplicità degli interessi e dei valori in campo impongono scelte ponderate in grado di tenere conto di tutti gli aspetti e ricadute di una norma che la velocità ostacola o impedisce del tutto.
E, concludono gli Autori, ci vuole una improba ma non impossibile riconciliazione tra l’uso degli strumenti per la qualità della regolazione e i tempi delle decisioni, traducendo in prospettive praticabili quanto emerge dall’annuario.
2. Il primo capitolo si occupa del quadro internazionale ed europeo e riferisce di una nuova comunicazione “Legiferare meglio” della Comunità Europea. Con riferimento al nostro ordinamento, l’Autore è meno pessimista, perché, a suo avviso, le analisi di impatto, le valutazioni ex post e le consultazioni si sono riconfermati essenziali per fronteggiare le sfide della transizione ecologica e digitale e soprattutto per consentire una regolazione efficace dell’innovazione. Inoltre, entra nell’agenda della better regulation il tema dell’applicazione della intelligenza artificiale.
3. Il secondo capitolo è dedicato all’AIR e alla VIR. L’Autore parla di incompiuta attuazione di entrambe. Nelle Amministrazioni dello Stato l’uso dell’AIR è diffuso, mentre è solo episodico il ricorso alla Vir, ma l’applicazione dell’AIR ai decreti legge è difficoltoso nonostante la disciplina semplificata. Manca il miglioramento della qualità delle relazioni dell’AIR, nonostante il lavoro del DAGL. Continuano a non esserci nei Ministeri (unica eccezione il Ministero della Giustizia) le unità organizzative dotate di competenze qualificate in diversi ambiti disciplinari. Le Amministrazioni Indipendenti dovrebbero trasmettere le loro relazioni AIR al Parlamento, ma il Senato non ne ha avuta nemmeno una.
Si parla, pertanto, di incompiuta attuazione di AIR e VIR; ed il PNRR potrebbe essere l’occasione da cogliere per avviare un processo di miglioramento che potrebbe giovare tanto alla qualità normativa quanto alla capacità di raggiungere i risultati attesi.
4. Nel terzo capitolo dedicato al Parlamento, Di Porto segnala che il 2021 è l’anno di ritorno alla normalità e, a proposito della riforma dei Regolamenti parlamentari, denuncia un’assenza del tema della valutazione, se si esclude la istituzione anche al Senato del Comitato per la legislazione. Primi esperimenti della valutazione di impatto di genere si accompagnano a primi passi per la valutazione dell’impatto sulla lotta alla criminalità organizzata transnazionale. Interessante la constatazione che il PNRR consente una programmazione triennale dell’attività normativa e quindi l’avvio tempestivo dell’AIR incentiva l’analisi di impatto in ragione dell’orientamento al risultato.
5. Il quarto capitolo si occupa del drafting normativo tra l’emergenza pandemica e gli interventi per la ripresa, sostenendo che non è possibile sacrificare all’urgenza del provvedere la qualità della regolazione, perché si rischia che i vizi formali degli atti ne ritardino l’entrata in vigore ovvero ne precludano la corretta attuazione. Tre i nemici della buona regolazione: il protrarsi dell’emergenza pandemica, la predisposizione di misure per la ripresa economica e sociale e l’attuazione del PNRR.
Grazie al ruolo dell’Unità per la razionalizzazione e il miglioramento della regolazione istituita nell’ambito del DAGL, si auspica che gli obiettivi della buona qualità normativa siano posti al centro degli interventi attuativi di rango secondario destinati ad assumere rilievo centrale a partire dalle prossime scadenze del PNRR.
6. Il capitolo quinto si occupa della semplificazione, con uno svolgimento che non riguarda la qualità della regolazione. Il sesto, parla delle consultazioni pubbliche.
La pandemia, si legge nell’annuario, ha avuto una doppia influenza sulle consultazioni perché collegate a decisioni informate da prendere in poco tempo, utilizzando nuovi mezzi di informazione e comunicazione conseguenti alle restrizioni alla libertà di movimento.
Inoltre, si dà notizia di un sito istituzionale denominato “Consultazione”. Nel sito, sviluppato dai Dipartimenti funzione pubblica e riforme istituzionali, sono raccolte le principali iniziative di consultazione svolte in Italia, anche in ambito regionale e locale.
Il metodo più utilizzato è la pubblicazione di una bozza su cui le Amministrazioni chiedono osservazioni. La maggior parte delle consultazioni sembra aver avuto come intento la raccolta di osservazioni su testi già redatti e, solo in seconda battuta, la partecipazione in altre fasi del processo decisionale. Le attività di consultazione, conclude l’Autore, sono tra gli strumenti di qualità della regolazione quelli più largamente utilizzati dalle Amministrazioni.
7. Il capitolo settimo si occupa delle Amministrazioni indipendenti. Sono otto e ciascuna con particolarità che impediscono di farne un unico racconto, il solo possibile in questa sede. Il capitolo ottavo non si occupa della qualità della regolazione (Regolazione economica dei mercati e concorrenza) e l’ultimo, il nono, è dedicato agli strumenti di better regulation nella giurisprudenza amministrativa.
Per il Consiglio di Stato l’AIR non serve solo a misurare ex ante l’impatto di un atto normativo, ma è anche uno strumento di valutazione ex post del medesimo E, per le Amministrazioni indipendenti, impossibilità di prescindere dal rafforzamento delle garanzie partecipative dei privati ai procedimenti di formazione delle decisioni, perché solo così il potere di regolamentazione trova un fondamento democratico.
E, con riferimento alla VIR, il Consiglio di Stato la considera uno strumento di giustificazione della modifica delle scelte formative che deve essere fondato su dati qualitativi e quantitativi.
E infine, il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana ha sottolineato che ATN, AIR e VIR debbono trovare applicazione anche a livello regionale e, a questi fini, ha auspicato l’approvazione da parte della Regione Siciliana di un atto come il DPCM 15 settembre 2017, n. 169 che disciplina, per lo Stato, l’AIR, la VIR e le consultazioni.