Dopo tanti anni, anche il Senato ha previsto nel suo regolamento un organo paritetico per la valutazione della buona qualità della normazione (27 luglio 2023). Secondo l’art. 20 bis il Comitato è composto da otto senatori (contro i dieci della Camera) e presieduto a turno da uno dei suoi componenti per la durata di un anno ciascuno.
L’attuale composizione prevede, per la maggioranza, due componenti di Fratelli d’Italia, uno della Lega e uno di Forza Italia, e, per le opposizioni, due del Partito democratico, uno dei Cinque stelle e uno di Azione-Italia Viva: presidente il senatore Matera, di Fratelli d’Italia. Le 16 sedute prese in esame vanno dal 24 gennaio al 27 giugno.

Competenze del Comitato. Quattro le principali competenze:
- esprime pareri sui disegni di legge discussi dall’Assemblea o dalle Commissioni in sede deliberante;
- si esprime sulla qualità dei testi con riguardo alla loro omogeneità, semplicità, chiarezza, proprietà della loro formulazione e sulla loro efficacia per la semplificazione e il riordinamento della legislazione vigente;
- sulle leggi di conversione dei decreti legge, parere alle Commissioni competenti, anche proponendo la soppressione delle disposizioni che contrastino con le regole sulla specificità e omogeneità e sui limiti di contenuto;
- valutazione di impatto.
Il comma 7 prevede anche una competenza su richiesta delle Commissioni che, fino ad oggi, non è stata mai attivata.

Come funziona il Comitato.

Nella seconda seduta (nella prima si è eletto il presidente) il Comitato viene definito come organo di garanzia, con la prerogativa di migliorare, oltre che assicurare, la qualità della legislazione.
La competenza in materia di valutazione di impatto, continua il Presidente, è invece una specificità che caratterizza questo Comitato e che fornisce uno strumento essenziale per la partecipazione al processo decisionale.
Poiché il Regolamento prevede la partecipazione ai lavori del Comitato del relatore incaricato dalla Commissione competente e del rappresentante del Governo, il Presidente si propone di instaurare un confronto con il Governo e il relatore su eventuali profili problematici dei provvedimenti, per facilitare il recepimento dei rilievi contenuti nei pareri.
Confronto che per ora non c’è stato per la eccessiva brevità delle 16 riunioni prese in esame. Infatti, solo la prima è durata un’ora; un’altra 40 minuti; altre due mezz’ora; tutte le altre 25, 20, 15, 10, e anche 5 minuti.
Varie le proposte del Presidente per il futuro;
a) Interloquire con l’omologo organo della Camera dei deputati, individuando gli ambiti nei quali sviluppare possibili sinergie;
b) con riferimento all’iniziativa legislativa del Governo, svolgimento di un ciclo di audizioni dei rappresentanti del Governo e dei titolari dei Dipartimenti e degli Uffici della Presidenza del Consiglio responsabili del coordinamento dell’attività normativa, della semplificazione normativa e della qualità della regolazione, al fine di verificare e migliorare l’applicazione dei principi in tema di qualità della legislazione;
c) in tema di valutazione di impatto, svolgere un’attività conoscitiva sui temi dell’analisi e della valutazione di impatto, con particolare attenzione agli strumenti e agli ambiti applicativi;
d) infine, con riferimento all’iniziativa legislativa parlamentare, sempre nell’ottica del miglioramento della qualità della legislazione, il Presidente propone di richiamare l’attenzione dei Gruppi parlamentari sull’applicazione delle “Regole e raccomandazioni per la formulazione tecnica dei testi legislativi” di cui alla circolare del Presidente del Senato del 21 aprile 2001 e dei principi contenuti nei pareri del Comitato.
Art. 20 bis, quarto comma: il parere del Comitato è espresso non oltre cinque giorni dalla trasmissione del testo. Mai, nei resoconti sommari, è dato di leggere qualche critica a questo brevissimo termine, anche se, come già rilevato nella rubrica del marzo 2023, l’ansiosa ricerca delle decisioni rapide confligge con gli strumenti della qualità della normazione.
Nel Comitato non si vota, come alla Camera. Sono però ammesse le opinioni dissenzienti, di cui il parere deve dare conto; fino al 27 giugno non ce ne sono state.
Fino a tale data si sono avuti:
- 12 pareri favorevoli,
- 30 pareri favorevoli con osservazioni,
- 5 pareri favorevoli con osservazioni e raccomandazioni.
Come già avviene alla Camera, anche al Senato, se i disegni di legge del Governo non sono accompagnati dall’ATN e dall’AIR non succede nulla; il fatto è solo segnalato (9 le segnalazioni nel nostro caso).
Per l’ATN, la direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 10 settembre 2008 prevede che la “carenza o l’insufficienza dell’ATN precludono l’iscrizione del provvedimento alla riunione preparatoria del Consiglio dei Ministri”. Per l’AIR, il Regolamento 11 settembre 2008, n. 170 dispone che “le proposte di atti normativi da sottoporre all’esame del Consiglio dei Ministri non possono essere iscritte all’ordine del giorno se non sono corredate da una adeguata relazione AIR, salvi i casi di esclusione e di esenzione”.
Come si fanno decreti legge anche fuori dei casi di necessità e urgenza, così non si fermano i provvedimenti del Governo senza ATN e AIR. Sui decreti legge il Comitato esamina specificità, omogeneità e limiti di contenuto perché quei limiti sono scritti in Costituzione, mentre l’ATN non trova nessuna definizione a livello legislativo e l’AIR trova il suo fondamento solo nell’art.14 della legge 28 novembre 2005, n. 246. E forse giocano anche il fatto che: a) spesso ATN e AIR non vengono integrate quando i provvedimenti sono stati modificati alla Camera (il Comitato se ne è lamentato 6 volte); b) i progetti di legge non governativi non hanno ATN e AIR.
E se all’ATN potrebbe provvedere un ufficio del Senato, per l’AIR non vedo la soluzione e per trovarla comincerei a vedere se il problema è risolto, e come, in altri ordinamenti giuridici.

Osservazioni relative al drafting

Abbiamo visto che il Presidente, aprendo i lavori, ha proposto di sollecitare i gruppi parlamentari a rispettare le Regole e suggerimenti della circolare del Senato del 2001, ignorando che le Regioni seguono regole più dettagliate del 2007 e che comunque, dopo 22 anni, sarebbe opportuna, alla luce delle esperienze fatte, una nuova formulazione delle Regole.
Queste le non numerose osservazioni fatte:
- invito a non modificare atti di rango sub-primario con disposizioni legislative;
- non usare termini stranieri se non in casi eccezionali;
- per le modifiche delle disposizioni, usare le novelle;
- nuova formulazione di alcune rubriche;
- non rispetto della circolare su Regole e raccomandazioni per la formulazione tecnica dei testi legislativi del 2001;
- alcuni riferimenti interni non sono sufficientemente precisi;
- la rubrica non riporta il contenuto della disposizione;
- il titolo va riscritto.

Osservazioni sulla valutazione di impatto

Difficile dire cosa sia la valutazione di impatto, che il Comitato della Camera non ha. Si distingue dal merito perché, in un caso in cui il relatore aveva fatto proposte sul merito, è stato deciso che tali proposte non vengono inserite nel parere e rimangono solo agli atti nel resoconto della seduta.
L’elencazione che segue ci aiuta a capire in cosa consista la valutazione di impatto:
- invito alla Commissione di merito ad approfondire i contenuti di un articolo e valutare la riformulazione di tante disposizioni;
- il Comitato propone;
- è opportuno disporre;
- il Comitato invita a valutare;
- utile introdurre un meccanismo di valutazione dell’efficacia del piano;
- si invita il Governo a…;
- si condivide la valutazione;
- si indicano temi che dovranno essere trattati nella relazione annuale alle Camere;
- sarebbe opportuno acquisire;
- andrebbe chiarito;
- si propone un migliore coordinamento tra Commissione di inchiesta prevista nel progetto di legge e Commissioni permanenti;
- la Relazione sullo stato sanitario potrebbe essere integrata;
- dopo cinque anni, è opportuna una relazione sulla attuazione della legge (ritorno all’elezione diretta delle Province).
Osservazioni sui decreti legge
- necessità di rispettare il vincolo della omogeneità anche nella fase di conversione dei decreti legge;
- alcune disposizioni non sono di immediata applicabilità.

Suggerimenti sul funzionamento del Comitato (oltre quelli già indicati dal Presidente dopo la sua elezione)

- i rilievi contenuti nel dispositivo dei pareri vanno veicolati alla Commissione di merito come proposte emendative o ordini del giorno sottoscritti, entrambi, dal relatore e dal presidente;
- si chiede la verifica periodica sul tasso di recepimento dei pareri del Comitato.

Una considerazione finale.

Il Comitato esamina tutti i disegni e progetti di legge sottoposti all’approvazione del Senato con l’ambizione di partecipare, tramite la valutazione di impatto, al processo decisionale, perché si ritiene che i pareri del Comitato abbiano un valore specifico nel procedimento legislativo. La verifica del grado di accoglimento delle proposte del Comitato ci dirà se l’ambizione è un sogno o una realtà.
Credo di più al sogno, perché otto senatori non possono intendersi di tutto, mentre fanno parte delle Commissioni di merito senatori esperti nelle materie di competenza della Commissione. Inoltre, solo cinque giorni per il parere nonché dibattiti quasi inesistenti per la brevità delle sedute pregiudicano l’efficacia dei pareri del Comitato, anche se approvati all’unanimità.
Infine, il nuovo organo è stato previsto per far fare passi avanti alla buona qualità della normazione e non per ampliare il dibattito politico nel procedimento legislativo.