Il regolamento Consob in materia di autorizzazione e vigilanza dei soggetti legittimati a presentare offerte nel mercato delle aste delle quote di emissione
1. La Consob, con delibera n. 23270 del 3 ottobre 2024, ad esito della fase di pubblica consultazione[1], ha adottato il proprio regolamento in materia di autorizzazione e vigilanza dei soggetti legittimati a presentare offerte nel mercato delle aste delle quote di emissione (in seguito, Regolamento) ai sensi dell’art. 20-ter, comma 1, del d.lgs. n. 58/1998 (“TUF”).
Si tratta di un intervento normativo particolarmente emblematico sia del complesso rapporto intercorrente fra le fonti nel settore della disciplina dei mercati finanziari, caratterizzato dall’intreccio fra norme di derivazione eurounitaria (primaria e delegata), norme primarie di recepimento nazionali e norme regolamentari della Consob, sia dell’evoluzione, in senso multidisciplinare, della regolamentazione del settore in questione, in cui sembrano trovare spazio anche nuove istanze di tutela, quali quelle inerenti alla protezione dell’ambiente ed al contrasto al cambiamento climatico.
2. Il Regolamento si colloca nell’ambito dell’attuazione del Sistema Europeo di scambio di quote di emissione (altrimenti noto come “Emission Trading System” o “ETS”), introdotto dalla Direttiva 2003/87/CE[2], che ha individuato il sistema in questione quale strumento fondamentale di contenimento del cambiamento climatico, diretto in particolare a favorire la riduzione, secondo canoni ispirati anche all’efficienza economica, delle emissioni di gas ad effetto serra nei settori produttivi c.d. energivori, nonché nel comparto dell’aviazione.
Il sistema ETS si fonda sul principio c.d. “cap and trade”, implicante, per un verso, la definizione di un tetto alla quantità totale di gas serra che i gestori possono emettere, ed a cui corrisponde un equivalente numero di quote di emissione (o di certificati o altri permessi incorporanti il diritto di emettere le predette quote di emissione), e, per un altro verso, la possibilità, per le imprese particolarmente virtuose, in grado di ridurre le proprie emissioni rispetto alle quote disponibili, di accantonare le emissioni in eccedenza per coprire fabbisogni futuri, ovvero di vendere il surplus ad altre imprese.
Inoltre, quale principio di funzionamento, viene individuata l’allocazione delle quote di emissione sul mercato primario tramite un’asta pubblica, disciplinata, in una prima fase, dal Regolamento (UE) n. 1031/2010, prevedendosi altresì che gli operatori possano poi scambiare fra loro le quote, già emesse, in un mercato secondario[3].
Accanto ai gestori energetici ed agli operatori aerei, alle imprese di investimento ed agli enti creditizi[4], il legislatore eurounitario ha riconosciuto la possibilità di accedere alle vendite all’asta anche agli operatori di mercato che beneficiano dell’esenzione dall’applicazione della disciplina della Direttiva 2014/65/CE sui servizi di investimento (Direttiva MiFID) in materia di ancillary activities[5].
Questi ultimi, peraltro, possono accreditarsi solo a condizione che l’autorità competente dello Stato membro in cui sono stabiliti (per l’Italia, appunto, la Consob) abbia rilasciato apposita autorizzazione a presentare offerte in conto proprio o per conto dei clienti della loro attività principale.
3. Per l’attuazione della normativa europea sopra illustrata, il legislatore nazionale, con la legge 03.05.2019, n. 19 (Legge europea 2018), ha introdotto nel TUF l’art. 20-ter, con il quale si sono attribuite alla Consob le competenze autorizzatorie sui citati soggetti in esenzione MiFID[6], nonché tutti i poteri di vigilanza (informativi, di indagine, ispettivi, di intervento e sanzionatori) previsti con riferimento agli intermediari abilitati, al fine di assicurare il rispetto delle norme UE inerenti all’accesso ai sistemi d’asta per conto dei clienti.
A completamento di tale disciplina, inoltre, l’art. 20-ter, comma 4, del TUF, ha conferito alla Consob il potere di dettare disposizioni di attuazione, con riguardo sia alle procedure di autorizzazione e di revoca dell’esercizio dell’attività in questione che alle regole di condotta che i soggetti esercenti sono tenuti ad osservare.
4. L’intervento regolamentare della Consob oggetto della presente scheda, dunque, è volto all’attuazione della previsione legislativa testé ricordata, e tiene conto della recente evoluzione della normativa europea nel settore delle emission trading.
La Commissione europea, infatti, al fine di indirizzare verso una più decisa transizione green l’economia europea, a partire dal luglio del 2021, ha novellato il quadro normativo di riferimento del sistema ETS, enucleando obiettivi più ambiziosi di transizione ecologica (nello specifico, la riduzione entro il 2030 del 55%, rispetto ai livelli del 1990, delle emissioni, fino all’obiettivo di neutralità climatica entro il 2050).
La Commissione medesima, inoltre, ha provveduto a ridefinire anche le regole in materia di partecipazione alle aste di emissione tramite il proprio Regolamento delegato n. 2023/2830 del 17 ottobre 2023, con il quale si è abrogata integralmente e sostituita la previgente disciplina posta dal citato Regolamento UE n. 1031/2010.
5. La Consob, pertanto, all’indomani di tale ultimo intervento normativo dell’Unione europea, ha ritenuto ormai maturi i tempi per dar seguito all’esercizio del potere regolamentare riconosciutole dal legislatore domestico ai sensi dell’art. 20-ter del TUF, fornendo finalmente una cornice normativa nazionale a beneficio degli operatori nazionali, diversi da banche ed intermediari, potenzialmente interessati alla partecipazione alle aste di emissioni.
Come chiarito dalla stessa Consob nel documento di consultazione, analoghe ragioni, unicamente alle peculiarità del fenomeno oggetto di disciplina, hanno militato a favore della scelta, ai fini dell’esercizio del potere normativo in questione, di un regolamento autonomo, in luogo dell’integrazione di normative secondarie già esistenti.
6. L’ambito ratione personae della normativa regolamentare in questione, dunque, riguarda i soggetti, stabiliti in Italia, che beneficiano della richiamata esenzione dall’applicazione del regime MiFID, di cui all’art. 4-terdecies, comma 1, lettera l), del TUF, e che, ai sensi dell’art. 20-ter, comma 1, del TUF, possono essere autorizzati a presentare offerte nel mercato delle aste delle quote di emissione in conto proprio, o per conto dei clienti della loro attività principale.
In particolare, il Regolamento in oggetto reca: nella Parte I, le disposizioni generali, ove sono riportate le fonti normative e le definizioni; nella Parte II, la disciplina dell’iter autorizzativo, nonché le complessive regole di condotta inerenti all’attività di partecipazione alle aste delle quote di emissione.
Le scelte normative si ispirano a due obiettivi principali: assicurare adeguata protezione ai clienti che si affidano agli operatori del settore e, al contempo, prevedere oneri non eccessivi in capo agli stessi soggetti, al fine di renderne effettiva la partecipazione a tali aste competitive, in conformità ai principi enunciati dalle norme europee.
7. Più in particolare, nel Regolamento, si dettano norme ispirate allo statuto degli altri soggetti abilitati alla prestazione di servizi di investimento autorizzati dalla Consob, che costituisce la normativa assunta a modello delle scelte di regolamentazione.
Si prevede, infatti, la formazione di un pubblico registro tenuto dalla Consob (cfr. art. 3 del Regolamento), ove iscrivere i soggetti autorizzati ai sensi dell’art. 20-ter, comma 1, del TUF, con disposizioni coerenti con quelle disciplinanti gli ulteriori albi ed elenchi tenuti dalla medesima Autorità.
Inoltre, vengono dettate disposizioni sul procedimento di iscrizione nel Registro (cfr. art. 6 del Regolamento) e di cancellazione dal medesimo (cfr. art. 10 del Regolamento), unitamente a regole sul possesso di requisiti patrimoniali, di onorabilità e di professionalità, delle persone fisiche e degli esponenti delle persone giuridiche, idonei ad assicurare diligenza professionale e competenza specifica nella partecipazione alla piattaforma d’asta (cfr. artt. 7, 8, 9 del regolamento)
In particolare, la disciplina del procedimento autorizzatorio e dei termini per la sua conclusione contiene previsioni dettate sulla falsariga dei procedimenti previsti per l’autorizzazione degli intermediari abilitati, come disciplinati dal Regolamento Intermediari della Consob.
8. Quanto alle regole di condotta, si segnalano in questa sede le disposizioni del Regolamento concernenti i presidi da attuare per far fronte ai conflitti di interesse che potrebbero insorgere nelle relazioni con i clienti, e che potrebbero confliggere con l’obiettivo di questi ultimi di partecipare con diligenza, correttezza e trasparenza alle vendite all’asta delle quote di emissione.
In particolare, si prevede appunto, in capo ai soggetti che prestano servizi finanziari, l’obbligo di predisporre una policy per l’identificazione e per la gestione dei conflitti di interesse, nonché, in capo agli operatori, l’obbligo di informare i clienti qualora le misure elaborate non risultino sufficienti ad evitare il rischio di nuocere ai loro interessi (cfr. art. 11 del Regolamento).
Sempre in ossequio all’obiettivo della tutela dei clienti, vengono dettate norme in materia di separazione patrimoniale – anche in questo caso ispirate alla disciplina dei rapporti intermediario-cliente già prevista dal TUF e dalle relative norme di attuazione - dell’operatore rispetto alla liquidità depositata dai clienti per poter partecipare alle aste: prevedendosi, in particolare, l’obbligo di deposito delle disponibilità liquide ricevute dai clienti a titolo di acconto in conti separati presso depositari abilitati (cfr. art. 12, c. 2, del Regolamento), nonché l’affidamento ad un revisore legale dell’incarico di provvedere, con cadenza semestrale, a tale verifica (cfr. artt. 12, c. 4 e 5, del Regolamento).
Infine, vengono dettate norme funzionali all’esercizio dei compiti di vigilanza della Consob, prevedendosi, in particolare, obblighi di comunicazione nei confronti della Consob medesima in presenza di determinati eventi (quali le date di inizio, eventuale interruzione e riavvio dell’attività, così come ogni variazione che intervenga nella composizione degli organi aziendali, o degli assetti proprietari nel caso di persone giuridiche), nonché obblighi di comunicazione periodica di informazioni e dati sull’attività svolta, e sui presidi organizzativi e procedurali posti in essere dagli operatori interessati (cfr. art. 13 del Regolamento).
9. Conclusivamente, sulla base della breve disamina qui condotta all’indomani dell’emanazione del Regolamento, può affermarsi, in ordine all’esercizio del potere regolamentare della Consob nel caso di specie, di essere in presenza di un atto di normativo dell’Autorità che, seppur complessivamente rivolto alla rigorosa attuazione di una normativa eurounitaria, sembra talora presentare anche taluni contenuti innovativi. Laddove, in particolare, vengono replicate soluzioni normative già previste ed utilizzate in normative europee inerenti al settore dei mercati finanziari (nel caso di specie, la Direttiva MIFID), applicandole anche in ambiti di disciplina originariamente estranei a protezione di nuove istanze di tutela, quali la lotta al cambiamento climatico e la tutela ambientale, a riprova della odierna multidisciplinarietà della complessiva regolamentazione dei mercati finanziari.
(*) La scheda contiene opinioni personali dell’autore che non impegnano l’Amministrazione di appartenenza.
[1] Procedura iniziata il 22 marzo 2024 e conclusasi il 22 maggio 2024. Il Regolamento è stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana n. 241 del 14 ottobre 2024.
[2] Direttiva 2003/87/CE del Parlamento e del Consiglio del 13 ottobre 2003, che istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità, e modifica la direttiva 96/61/CE del Consiglio.
[4] Le banche e le SIM beneficiano dell’autorizzazione ex lege a presentare offerte nel mercato delle aste delle quote di emissione; tali soggetti sono tenuti ad osservare, anche nella presentazione delle offerte presso le piattaforme d’asta, tutte le regole di condotta di matrice MiFID che governano la prestazione dei servizi di investimento, secondo quanto previsto nel TUF e come ulteriormente previsto nel Regolamento Intermediari della Consob.
[5] Categoria di soggetti definita nell’art. 4-terdecies, comma 1, lettera l), del TUF, in recepimento della normativa europea.