Sentenza della Corte di giustizia (Grande Sezione) del 10 settembre 2024, cause riunite C-29/22 P, KS e KD c. Consiglio e a. e C-44/22 P, Commissione c. KS e a., ECLI:EU:C:2024:725
Nella sentenza KS e KD, la Corte di giustizia, riunita in Grande sezione, è tornata a pronunciarsi sui sulla portata dei limiti imposti dai Trattati alla propria competenza nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune (PESC). Pronunciandosi sull’impugnazione dell’ordinanza di rigetto per inammissibilità pronunciata dal Tribunale, la Corte di giustizia ha chiarito che la deroga alla sua giurisdizione in ambito PESC definita dagli artt. 24, par. 1, TUE e 275 TFUE deve essere interpretata alla luce del principio fondamentale del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva e dello Stato di diritto. Pertanto, si è dichiarata competente a vagliare la legittimità degli atti o delle omissioni rientranti nella PESC che non si ricolleghino direttamente a scelte politiche o strategiche, e ad interpretare tali atti.
I fatti all’origine della sentenza qui commentata riguardano la missione civile dell'Unione europea in Kosovo (Eulex), nell'ambito della PESC, la quale è stata incaricata – tra l’altro – di indagare sui reati e sulle persone scomparse o uccise in Kosovo nel 1999, nell'ambito del conflitto che ha avuto luogo in tale Paese. Nel 2009, l'Unione ha istituito una commissione per il controllo del rispetto dei diritti umani a cui veniva affidato il compito di esaminare le denunce presentate per violazioni dei diritti umani commesse dall'Eulex Kosovo nell'esercizio del suo mandato.
KS e KD, parenti prossimi di persone scomparse o uccise in Kosovo nel 1999, hanno presentato una denuncia alla suddetta commissione lamentando la violazione di loro diritti fondamentali da parte della suddetta missione. La commissione di controllo ha stabilito che diversi diritti fondamentali erano stati violati e in seguito concludeva i fascicoli in questione constatando la parziale attuazione da parte del capo dell'Eulex Kosovo delle raccomandazioni a questo rivolte.
Ritenendo di non aver ricevuto un effettivo riscontro, i ricorrenti hanno cercato di trovare soddisfazione attraverso gli strumenti giurisdizionali e si sono rivolti, senza successo, sia al Tribunale dell’Unione (per due volte) sia al giudice comune inglese. La sentenza in commento è stata pronunciata dalla Corte di giustizia in esito all’impugnazione dell’ordinanza con cui il Tribunale, per la seconda volta, aveva rigettato il ricorso per risarcimento danni presentato dai ricorrenti constatando la mancanza di competenza.
Attraverso la sentenza in commento, la Corte ha annullato parzialmente la suddetta ordinanza e ha fornito un rilevante contributo alla definizione dei limiti al proprio sindacato giurisdizionale in ambito PESC disposti, rispettivamente, dagli artt. 24, par. 1, TUE e 275 TFUE. L’assunto da cui la Corte sviluppa il suo ragionamento è così riassumibile: l'inclusione della PESC nel quadro costituzionale dell'Unione implica che ad essa si applichino i valori fondamentali su cui poggia l’ordinamento giuridico dell’Unione, incluso, il rispetto dello Stato di diritto e dei diritti fondamentali. Questo assunto fondamentale deve però essere contemperato con il limite al controllo giurisdizionale a cui la Corte di giustizia è soggetta in ambito PESC dagli stessi Trattati. Limite che, la Corte medesima, ritiene compatibile con il diritto a un ricorso effettivo come assicurato dalla CEDU, alla luce della rilevante giurisprudenza della Corte EDU[1]. In linea con le precedenti decisioni relative all’interpretazione della clausola di “carve-out”[2], la Corte di giustizia ha così ribadito che la deroga alla regola della competenza generale che l’art. 19 TUE le conferisce deve essere interpretata restrittivamente.
Nell’intento di individuare la portata della deroga alla sua giurisdizione senza vanificare l’effetto utile della stessa, la Corte di giustizia ha affermato che l’interpretazione degli artt. 24, par. 1, TUE e 275 TFUE alla luce del principio dello Stato di diritto e del diritto a un ricorso effettivo permette di ricavare la competenza della Corte a valutare la legittimità degli atti e delle omissioni rientranti nella PESC non collegati direttamente a scelte di natura politica o strategica. In effetti la Corte sembra essersi ispirata anche ad alcune sentenze della Corte EDU[3] in cui quest’ultima aveva riconosciuto la legittimità dei limiti alle competenze dei giudici di uno Stato in relazione ad atti non separabili dalla conduzione delle relazioni internazionali di quest’ultimo.
Nel caso di specie, la Corte ha affermato che la capacità della missione Eulex Kosovo di assumere personale costituisce un atto di gestione quotidiana, inclusa nell'esecuzione del mandato della missione. Pertanto, le decisioni adottate dall'Eulex Kosovo in merito alla scelta del personale impiegato da tale missione non si ricollegano direttamente alle scelte politiche o strategiche operate da detta missione nell'ambito della PESC. Parimenti, la mancanza di disposizioni che prevedano il gratuito patrocinio nell'ambito dei procedimenti condotti dinanzi alla commissione di controllo, così come la mancanza di poteri esecutivi conferiti alla commissione di controllo o di mezzi di ricorso per le violazioni accertate dalla stessa commissione sono stata ritenute tutte questioni afferenti alla gestione amministrativa della missione. Nel medesimo senso è stata interpretata anche la carenza di misure correttive idonee a porre rimedio alle violazioni di diritti fondamentali accertate dalla commissione di controllo, così come l’assenza di un esame giuridico pieno del caso di KD.
La Corte di giustizia ha quindi stabilito che il Tribunale è incorso in un errore di diritto nel dichiararsi incompetente a ricevere il ricorso per responsabilità extracontrattuale presentato da KS e KD in relazione ai suddetti aspetti. La causa è stata così rinviata al Tribunale affinché statuisca sulla ricevibilità e, se del caso, sul merito del ricorso proposto.
Per contro, la Corte di giustizia ha ritenuto che i mezzi messi a disposizione dell'Eulex Kosovo e la decisione di revocare il mandato esecutivo di tale missione si ricollegano direttamente a dette scelte politiche o strategiche, cosicché il Tribunale non è incorso in errore nel dichiararsi incompetente a conoscere di tale parte del ricorso proposto da KS e KD.
[1] Corte EDU, 14 dicembre 2006, Markovic e altri c. Italia, par. 93 e 99.
[2] Si fa riferimento, in particolare, a Corte giust., 12 novembre 2015, causa C-439/13 P, Elitaliana/Eulex Kosovo, ECLI:EU:C:2015:753; 19 luglio 2016, causa C-455/14 P, H c. Consiglio e a., ECLI:EU:C:2016:569; Tribunale, 25 ottobre 2018, causa T‑286/15, KF/CSUE, ECLI:EU:T:2018:718; 10 luglio 2020; causa T‑619/19, KF/CSUE, ECLI:EU:T:2020:337.
[3] In specie, Corte EDU, 14 settembre 2022, H.F. e altri c. Francia, par. 281 e 26 ottobre 2020, Kudla c. Polonia, par. 105.