1. Una riforma «a due binari»
Nella seduta del 24 gennaio 2024 della Giunta per il Regolamento della Camera dei deputati è stata presentata una proposta di modificazione al Regolamento di questo ramo del Parlamento, riguardante in particolare la razionalizzazione dei tempi degli interventi. La proposta è l’esito dell’istruttoria svolta dal «Gruppo di lavoro informale»[1], costituito dal Presidente Fontana nell’aprile del 2023 e composto, oltre che dai relatori Federico Fornaro (LeU) e Igor Iezzi (Lega), da un deputato componente della Giunta in rappresentanza di ciascun altro gruppo.
Tale istruttoria si inserisce all’interno del secondo procedimento di riforma del Regolamento, il c.d. «secondo binario»[2] , avviato nella riunione del 18 gennaio 2023, subito dopo l’approvazione, il 30 novembre dell’anno precedente, del primo pacchetto di riforme regolamentari riguardanti gli adeguamenti numerici conseguenti alla riduzione del numero dei componenti di Camera e Senato, portato rispettivamente a 400 e 200 dalla l. cost. n. 1 del 19 ottobre 2023[3].
La revisione del Regolamento della Camera, la cui architettura era ancora ferma alle c.d. «novelle Violante» del 1997-1998, sembra così procedere, per quanto in un cammino lungo e accidentato, a dispetto dell’urgenza[4]. Per contro, si deve segnalare come, scongiurato il rischio della cd. «opzione zero»[5], l’iter di revisione del Regolamento del Senato della Repubblica abbia richiesto tempi più brevi, giungendo all’approvazione di una riforma complessiva già il 27 luglio 2022 (e questo, dopo la precedente riforma «organica» del 2017)[6]
L’impellenza delle riforme del «primo binario» era, infatti, dettata dalla necessità sia di «svecchiare»[7] e adeguare le prescrizioni regolamentari di Montecitorio[8], perseguendo una maggior efficienza del procedimento legislativo, sia di allineare tali prescrizioni a quelle contenute nel nuovo Regolamento del Senato, al fine di evitare lo scollamento tra le due Camere[9].
Questi obiettivi sono stati solo in parte realizzati dalla citata riforma del 30 novembre 2022, la quale si è limitata a ridimensionare i quorum numerici presenti in 23 articoli, a fronte dei 54 modificati e approvati a Palazzo Madama[10]; e ciò, nonostante che la proposta di riforma in commento sia stata lungamente attesa dalla dottrina, avendovi questa riposto le speranze di una revisione strutturale del Regolamento dell’Assemblea, ritenuta necessaria anche ai fini di un più generale riassetto dell’attuale forma di governo[11].
Quanto sperato non si è, tuttavia, realizzato, poiché, nella succitata divisione dei lavori «a due binari», la proposta di modificazione presentata dai relatori Fornaro e Iezzi non sembra appartenere in realtà al «secondo» ma ancora al «primo binario»[12]: infatti, non vi è «l’obiettivo di elaborare un progetto di riforma organica del Regolamento, ma quello, più ristretto, di individuare, all’insegna della massima condivisione possibile, interventi chirurgici di modifica»[13]. Il modus operandi adottato dai due relatori è stato descritto come «consociativo», avendo «individuato nella partecipazione di tutte le forze politiche al cantiere dei lavori regolamentari, il fattore strategico su cui porre le basi per una revisione organica e condivisa»[14].
2. La proposta
Rimandando ancora, dunque, al futuro le speranze di questa più profonda revisione, la proposta si concentra, innanzitutto, sulla modificazione della durata massima degli interventi ex art. 39 R.C., per cui non si possono «eccedere i dieci minuti», ridotti dagli attuali trenta. Ciò, tuttavia, non comporta una compressione dei tempi disponibili per i Gruppi nel contingentamento della discussione generale, per effetto della correlata modifica dell’art. 24 R.C., che assegna «un tempo complessivo non inferiore al triplo di quello previsto per un intervento dall’articolo 39»[15]. È parimenti fatta salva la durata maggiore degli interventi per la discussione di determinate categorie di atti di particolare rilievo istituzionale, come le mozioni di fiducia e di sfiducia e i progetti di legge costituzionale e in materia elettorale.
L’esigenza di una razionalizzazione dei lavori emerge anche dalla proposta di verifica del quorum dell’Assemblea non più attraverso l’appello, come disposto dall’attuale art. 47 R.C., ma, recependo «prassi stabilmente consolidate»[16], «con registrazione della presenza mediante procedimento elettronico»[17]. Se l’Assemblea o la Commissione non è riunita con il quorum previsto, il Presidente può rinviare la seduta di almeno venti minuti, a fronte dei sessanta attualmente previsti.
L’uso del procedimento elettronico si pone in continuità con l’art. 49 R.C., il quale dispone che, in caso di votazione mediante il suddetto procedimento, il Presidente ne dia preavviso non più con almeno venti minuti di anticipo, come da attuale formulazione, ma soltanto con dieci.
Particolarmente interessante risulta la proposta di modifica dell’art. 85 R.C., la quale, nell’ambito dell’obiettivo di miglioramento della qualità della legislazione, prevede che l’iter di esame di un progetto di legge non avvenga più articolo per articolo, ma si concentri solo sul complesso degli emendamenti e degli articoli aggiuntivi presentati. La proposta in parola dispone, inoltre, che «un deputato per ciascun Gruppo può intervenire nella discussione degli articoli per non più di dieci minuti»[18], così da rendere gli interventi più selettivi e fruttuosi e da ridurre le occasioni di ostruzionismo. Restano comunque le dichiarazioni di voto, di durata non superiore a cinque minuti a deputato, su articoli, emendamenti, subemendamenti e articoli aggiuntivi, mentre è abrogato il riferimento alla «discussione dell’articolo del disegno di legge che converte un decreto-legge»[19]. Il fatto che, durante l’iter, un deputato si renda rappresentante dell’intero Gruppo di appartenenza, rafforza la corrispondenza tra deputato e Gruppo e, di conseguenza, tra candidatura e seggio in Parlamento, in controtendenza con la crescente divaricazione tra corpo elettorale e rappresentanza politico-istituzionale[20]. A tal riguardo, tuttavia, bisogna notare che non è fatto adeguato riferimento, se non con un timido accenno, alla «posizione del Gruppo misto», cruciale in un contesto politico sempre più frammentato[21].
Si deve rilevare come non sia stata dedicata particolare attenzione al ruolo del Comitato per la legislazione, salvo l’indicazione che «potranno essere valutate proposte volte al (suo) rafforzamento»[22]. Questo è negativo, poiché non prosegue con la linea di riforma avviata nel 2022 dal Senato attraverso l'istituzione del medesimo comitato, presente a Montecitorio sin dalle novelle del 1997-1998[23]. Se dunque, da parte sua, il Senato ha tentato un «riavvicinamento», col proposito di limare le dissonanze presenti, la Camera non sembra intenzionata a fare altrettanto, benché la proposta in parola possa rappresentare l’ultimo passo prima del definitivo avvio del «secondo binario»[24].
L’intervento di riforma non trascura, invece, la disciplina degli ordini del giorno, di cui all’art. 88 R.C., rivedendola per più aspetti, anche qui recependo «prassi consolidate», a cominciare dal termine di presentazione, arretrato ad un momento preventivamente stabilito dal Presidente, fatte salve le situazioni eccezionali che richiedano un termine più lungo[25]. È affrontato, altresì, l’aspetto della votazione, escludendo la possibilità di votare su ordini del giorno «sui quali il Governo abbia espresso parere favorevole, senza subordinarlo ad alcuna riformulazione, e quelli accolti dal Governo come raccomandazione con il consenso del presentatore»[26]. Ove questi non abbia acconsentito a ciò, si procede al voto, che può essere dichiarato da ciascun deputato «con un unico intervento sull’ordine del giorno nel suo complesso per non più di otto minuti o con non più di tre interventi distinti per una durata complessivamente non superiore»[27]. È esclusa, in ogni caso, la possibilità di votare gli ordini del giorno per parti separate.
Quanto alle mozioni, l’esperibilità della votazione per parti separate, dato l’uso strumentale che ne può essere fatto a danno dei presentatori[28], viene fatta dipendere dalla richiesta o dal consenso di questi, i quali, attualmente, devono essere almeno dieci (o un presidente di Gruppo). A tal riguardo, viene, inoltre, definito un limite di parole, riferito alla sola «parte premissiva e non anche alla parte dispositiva» delle mozioni[29].
3. Conclusioni
La proposta in parola, «chirurgica» nel suo modus operandi, del tutto inidoneo ad una riforma strutturale del Regolamento della Camera, ed appiattita, per lo più, su una soluzione cd. «ad res»[30], meramente finalizzata a scongiurare la paralisi dell’attività dell’Assemblea, è insufficiente. Di fronte alle numerose sfide che la XIX Legislatura si trova ad affrontare, dalla realizzazione degli obiettivi del PNRR al c.d. «premierato» passando per la guerra in Ucraina, la riforma del Regolamento di Montecitorio non può passare in secondo piano.
Le tematiche, affatto complesse, che dovranno essere affrontate, in dialogo con Palazzo Madama, sono riassumibili in macro-settori[31]: il rafforzamento della corrispondenza tra deputato e Gruppo di appartenenza; la possibilità di creare diverse componenti in seno al Gruppo misto e, da ultimo, il contrasto al fenomeno del c.d. «transfughismo parlamentare»[32]. Solo in questo modo, e recuperando la c.d. «cultura del Regolamento» esaltata dall’allora Presidente pro tempore della Camera dei deputati Nilde Iotti[33], è possibile introdurre un più generale, ineludibile riassetto dell’attuale forma di governo.
[1] Camera dei deputati. Giunta per il Regolamento, XIX Leg., seduta 238, 24/1/2024, 4.
[2] Camera dei deputati, Giunta per il Regolamento, XIX Leg., seduta 27, 15/11/2022, 3.
[3] Sul primo pacchetto di riforme del Regolamento della Camera dei Deputati, vedi P. INTURRI, Modifiche al Regolamento della Camera relative ad adeguamenti conseguenti alla riduzione del numero dei deputati, in A. CARDONE, P. CARETTI, M. MORISI (a cura di), I Regolamenti parlamentari dopo la riduzione del numero dei Parlamentari, in questa Rivista, Speciale 2023, 117 ss.; G. SULPIZI, “Eppur si muove”: timide riforme del Regolamento della Camera dei deputati, in Nomos. Le attualità del diritto, 3, 2022, 1 ss.
[4] A questo proposito, C. TUCCIARELLI, Il significato dei numeri: riduzione del numero di deputati e senatori e regolamenti parlamentari, in questa Rivista, 1, 2020, 183 ss., parla di «inerzia riformatrice».
[5] Il rischio della totale inerzia del Parlamento, vedi G. TARLI BARBIERI, La riduzione del numero di parlamentari: una riforma parziale (fin troppo), in E. ROSSI (a cura di), Meno parlamentari, più democrazia? Significato e conseguenze della riforma costituzionale, Pisa University Press, Pisa, 2020, 224.
[6] Sull’ultima riforma del Regolamento del Senato, vedi R. DICKMANN, La transizione tra XVIII e XIX legislatura: nuovi regolamenti, in Federalismi.it, 24, 2022, 4-11; L. DE CARLO, L’adattamento del Regolamento del Senato alla riduzione del numero dei parlamentari: prime osservazioni, in Forum di Quaderni Costituzionali, 3, 2022, 78 ss.; A. SILVERI, La disciplina dei gruppi parlamentari nel nuovo Regolamento del Senato, in A. Cardone, P. Caretti, M. Morisi (a cura di), op. cit., 144 ss.; A. MOLFETTA, L’introduzione del comitato per la legislazione al Senato e le modifiche regolamentari al procedimento legislativo: nuove formule per una razionalizzazione dei lavori parlamentari, in Ibidem, 155 ss.; G. CALABRÒ, La disciplina delle Commissioni parlamentari nel nuovo regolamento del Senato della Repubblica, in Ibidem, 170 ss.; M. NARDINI, Le prime prassi applicative del nuovo regolamento del Senato e le ulteriori prospettive di riforma regolamentare, in Federalismi.it, 7, 2024, 154 ss.
[7] Così R. IBRIDO, Prosegue, con ambizioni minime, il percorso di revisione dei Regolamenti parlamentari, in Quaderni Costituzionali, 2, 2022, 361 ss.
[8] La necessità di un intervento riformatore «non starebbe solo nella riduzione del numero dei parlamentari, ma in grande parte la precede: la riforma della composizione opera come fattore di accelerazione ed amplificazione», in L. GORI, Procedimenti legislativi speciali e riduzione del numero dei parlamentari, in Rivista Trimestrale di Scienza dell’Amministrazione, 1, 2022, 5.
[9] Sull’importanza di introdurre degli strumenti per rendere maggiormente similari le disposizioni dei Regolamenti delle due Camere, vedi N. LUPO, Per l'armonizzazione delle regole di Camera e Senato in un bicameralismo (ancora) paritario, in F. BASSANINI, A. MANZELLA (a cura di), Due Camere, un Parlamento. Per far funzionare il bicameralismo, Passigli, Firenze, 2017, 55 SS.; L. BARTOLUCCI, Le nuove Camere alla sfida delle “asimmetrie” su gruppi e commissioni parlamentari, in Luiss SoG Policy Brief, 25, 2022, 1 ss.
[10] Sugli articoli modificati dalla Camera, vedi P. INTURRI, Modifiche al Regolamento della Camera relative ad adeguamenti conseguenti alla riduzione del numero dei deputati, in A. CARDONE, P. CARETTI, M. MORISI (a cura di), op. cit., 121; sugli articoli modificati dal Senato, vedi S. SCALA, L’approccio ”riformista“ del Senato, in Ibidem, 94.
[11] N. LUPO, Riduzione del numero di parlamentari e organizzazione interna delle Camere, in Forum quaderni costituzionali, 3, 2020, 327.
[12] Se, introducendo la proposta, il presidente Fontana parla di «secondo procedimento di riforma», poco dopo il deputato Fornaro specifica che si tratta di una proposta che fa parte ancora della c.d. «prima fase» o, appunto, «primo binario». A tal proposito, vedi Camera dei deputati. Giunta per il Regolamento, XIX Leg., seduta 238, 24/01/2024, 4 ss.
[13] Ibidem, 5.
[14] Così V. DI LEONE, L’ inaugurazione dei lavori per il cd. “secondo binario”. Premesse e prospettive per l'attuazione di una riforma organica del regolamento della Camera, in A. CARDONE, P. CARETTI, M. MORISI (a cura di), op. cit., 316.
[15] Camera dei deputati. Giunta per il Regolamento, XIX Leg., seduta 238, 24/1/2024, 12.
[16] Ibidem, 5. A tal riguardo, in L’Assemblea, Camera dei deputati, https://www.camera.it/leg18/734 (consultato in data 29/3/2024), si legge che «la gran parte delle votazioni in Assemblea si svolgono con il procedimento elettronico».
[17] Camera dei deputati. Giunta per il Regolamento, XIX Leg., seduta 238, 24/1/2024, 14.
[18] Ibidem, 16.
[19] Ibidem, 17.
[20] La corrispondenza tra candidatura elettorale e seggio in Parlamento era uno degli obiettivi della riforma del Regolamento del Senato, come dimostrano la nuova figura ivi introdotta del «senatore non iscritto» ad un gruppo e le innovazioni di cui all’art. 14 R.S., in tema di costituzione dei gruppi parlamentari, e all’art. 21 R.S., sul rapporto dialettico tra maggioranza e opposizione. Per approfondire, vedi G. AGOLINO, Il senatore elettivo “non iscritto” ad alcun Gruppo: nota al nuovo articolo 14, primo comma del Regolamento, in Osservatorio costituzionale AIC, 6, 2022, 258 ss.; E. GRIGLIO, Il rapporto tra gruppi, partiti e singoli eletti nel nuovo regolamento del Senato. Spunti di riflessione a margine dell’esperienza comparata, in Federalismi.it, 30, 2022, 67 ss.
[21] A questo proposito, è interessante notare che si è registrato un aumento del 69% di membri del Gruppo misto dall’inizio della scorsa Legislatura, il 23 marzo 2018, a dicembre 2021, vedi I cambi di gruppo in parlamento nel 2021, in Openpolis, 22 dicembre 2021, disponibile all’indirizzo: https://www.openpolis.it/i-cambi-di-gruppo-in-parlamento-nel-2021/ (consultato in data 22 marzo 2024).
[22] Camera dei deputati. Giunta per il Regolamento, XIX Leg., seduta 238, 24/1/2024, 16.
[23] Sull’istituzione del Comitato per la legislazione al Senato, vedi A. MOLFETTA, L’introduzione del comitato per la legislazione al Senato e le modifiche regolamentari al procedimento legislativo: nuove formule per una razionalizzazione dei lavori parlamentari, in A. Cardone, P. Caretti, M. Morisi (a cura di), op. cit.,155 ss.; S. ROTOLO, Il nuovo Comitato per la legislazione al Senato e gli altri soggetti della buona scrittura delle leggi: tra criticità di sistema ed esigenze di riforma, in Federalismi.it, 6, 2023, 159 ss.
[24] Per una disamina delle differenze tra i Comitati per la legislazione delle due Camere, vedi L. GIANNITI, N. LUPO, Corso di diritto parlamentare, Il Mulino, Bologna, 2023, 168-169; M. CARLI, Qualità della normazione, in Osservatorio sulle fonti, 3/2022, https://www.osservatoriosullefonti.it/rubriche/qualita-normazione/4359-osf-3-qual (consultato in data 23/3/2024).
[25] M. NARDINI, op. cit., 188.
[26] Camera dei deputati. Giunta per il Regolamento, XIX Leg., seduta 238, 24/1/2024, 19. A tal riguardo, si deve notare che, all’inizio della XIX Legislatura, c’è stata un’oscillazione della prassi, che si è, tuttavia, recentemente stabilizzata in questo senso.
[27] Ibidem, 19.
[28] La votazione per parti separate di una mozione è uno strumento che l’opposizione può utilizzare a fini ostruzionistici o per conformare, quanto più possibile, l’indirizzo politico proposto a quello del proprio Gruppo.
[29] Camera dei deputati. Giunta per il Regolamento, XIX Leg., seduta 238, 24/1/2024, 6.
[30] Così L. CIAURRO, Riduzione del numero dei parlamentari e procedure parlamentari, in Forum di Quaderni costituzionali, 3, 2020, 349 ss.
[31] Questa ripartizione viene proposta da G. SULPIZI, op. cit., 8.
[32] S. CURRERI, Gruppi parlamentari e norme anti-transfughismo, in Il Parlamento dopo il referendum costituzionale. Il Filangieri Quaderno 2015-2016, Jovene, Napoli, 2017, 117, definisce il transfughismo come «uno dei fenomeni -se non il più eclatante- in cui si manifesta l’attuale crisi della rappresentanza politica».
[33] Questo l’invito avanzato da V. DI LEONE, op. cit, 320, che recupera le parole pronunciate da Nilde Iotti, durante l’Assemblea della Camera del 4 novembre 1981, sulla necessità di una «cultura del Regolamento», descrivendo quest’ultima come «il potere-dovere di ciascuna Camera di darsi un Regolamento e di aggiornarlo alle esigenze del Paese». A tal proposito, vedi Camera dei deputati, Assemblea della Camera, resoconto stenografico, 4/11/1981.