Nel periodo febbraio-maggio 2011, un particolare rilievo viene indubbiamente ad assumere - nel quadro del processo di razionalizzazione dell’attività di produzione normativa della Banca d’Italia avviato lo scorso anno - la pubblicazione nel sito dell’istituto, nel mese di marzo, del testo definitivo del «programma dell’attività normativa dell’Area Vigilanza per l’anno 2011»[1].
Si tratta in effetti della prima applicazione dell’art. 2 del «Regolamento recante la disciplina dell’adozione degli atti di natura normativa o di contenuto generale della Banca d’Italia nell’esercizio delle funzioni di vigilanza bancaria e finanziaria, ai sensi dell’articolo 23 della legge 28 dicembre 2005, n. 262», regolamento adottato il 24 marzo 2010, e a suo tempo segnalato nel n. 2/2010 di questa rivista.
In detto art. 2 infatti, rubricato appunto «Programmazione», così si dispone:
«1. La Banca d’Italia, al fine di rafforzare la trasparenza dell’attività di vigilanza e sollecitare il confronto con i destinatari delle norme e gli altri soggetti interessati, definisce, entro il mese di dicembre di ciascun anno, un programma delle attività volte all’adozione degli atti normativi che intende svolgere nei 12 mesi successivi. Nel programma sono individuati l’oggetto degli atti e il grado di priorità delle attività da svolgere.
2. Ai fini della programmazione di cui al comma 1 la Banca d’Italia tiene conto:
- delle fonti normative sovraordinate, anche di rango comunitario, da recepire o attuare con propri atti normativi;
- degli impegni assunti nelle sedi della cooperazione internazionale tra le Autorità di vigilanza bancaria e finanziaria;
- dei risultati delle analisi dei fallimenti di mercato e regolamentari rilevanti in relazione ai potenziali rischi per le finalità di vigilanza;
- delle risultanze acquisite nell’ambito di studi e ricerche ovvero a seguito della diffusione di documenti su tematiche di interesse per la regolamentazione di vigilanza e per la cooperazione tra Autorità, a livello sia nazionale sia internazionale;
- delle proposte pervenute dall’industria bancaria e finanziaria nonché da organismi e associazioni rappresentativi dei consumatori;
- delle esigenze di revisione periodica della normativa di cui all’articolo 7.
3. Il programma, sottoposto a pubblica consultazione nelle forme di cui all’articolo 4, è pubblicato nel sito internet della Banca d’Italia entro il termine indicato al comma 1. Esso è modificato o integrato qualora intervengano in corso d’anno nuove esigenze di programmazione».
Conformemente al disposto del terzo comma testé riportato, una prima versione del programma in questione è stata sottoposta a pubblica consultazione con un documento pubblicato nel sito internet della Banca d’Italia nel novembre del 2010.
A seguito e alla luce delle risposte pervenute sul documento, e riportate in successivo documento pubblicato nel sito, contenente appunto il «resoconto della consultazione», al testo originario del programma sono state apportate talune limitate modifiche.
Il testo definitivo è composto da una prima parte di carattere introduttivo-esplicativo di una decina di pagine, e da una seconda parte, costituita da una tabella allegata, nella quale vengono puntualmente indicati e sinteticamente illustrati tutti i singoli «progetti normativi» facenti parte del programma. In particolare, questi ultimi risultano distintamente raggruppati sotto due diversi «obiettivi strategici», il n. 1, concernente «il rafforzamento delle norme prudenziali, in un processo normativo più aperto», ed il n. 2, concernente «il consolidamento del quadro normativo sulla trasparenza delle condizioni contrattuali e sulla correttezza dei rapporti con la clientela»; obiettivi articolati, a loro volta, in una serie di «obiettivi intermedi». In relazione a ciascun progetto, ovverossia a ciascun intervento normativo programmato, si trova allestita un’apposita scheda illustrativa articolata in tre punti: «descrizione», avente ad oggetto una sintetica illustrazione delle ragioni e delle finalità dell’intervento normativo, nonché l’indicazione se l’intervento comporterà o meno lo svolgimento dell’AIR, e l’eventuale succinta indicazione dell’oggetto di quest’ultima; «scadenza», indicata qualora ci sia da recepire una direttiva UE; «fasi e tempi del processo di emanazione», ovverosia la puntuale indicazione dei mesi relativi all’inizio ed alla fine della consultazione, ed alla prevista emanazione dell’atto.
Orbene, nel periodo qui considerato, risultano essere stati effettivamente adottati dalla Banca d’Italia soltanto due dei quattro provvedimenti la cui adozione era stata programmata per il periodo medesimo.
Il primo caso di puntuale attuazione delle previsioni contenute nel programma riguarda il progetto normativo n. 1 inerente all’obiettivo strategico n. 2, avente ad oggetto l’«emanazione della disciplina secondaria per l’attuazione della direttiva sul credito ai consumatori (2008/48/CE)».
In data 9 febbraio 2011 infatti, in piena rispondenza con la scadenza temporale prevista per tale progetto, è stato adottato, in conformità ad una delibera del CICR emanata in materia con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze del 3 febbraio 2011, un provvedimento [2] recante disposizioni modificative ed integrative del testo del precedente provvedimento del 29 luglio 2009 recante, a sua volta, «Disposizioni in materia di trasparenza delle operazioni e dei servizi bancari e finanziari. Correttezza delle relazioni tra intermediari e clienti», e segnalato sul numero 3/2009 di questa rivista.
Più precisamente, con il nuovo provvedimento sono state modificate e/o integrate le sezioni II, VII e IX del precedente provvedimento del 2009, il quale a questo punto, «per comodità di consultazione», è stato interamente ripubblicato nel sito della Banca d’Italia con il titolo originario, ma con il testo risultante dalle modifiche e dalla integrazioni or ora apportatevi (altre modifiche, peraltro, vi erano già state apportate nel febbraio del 2010 in seguito al recepimento della direttiva sui servizi di pagamento) [3].
Tali modifiche e integrazioni, d’altra parte, sono tutte volte all’attuazione della normativa dettata dal D.Lgs. n. 141/2010 recante «Attuazione della direttiva 2008/48/CE relativa ai contratti dei credito ai consumatori, nonché modifiche del titolo VI del testo unico bancario (decreto legislativo n. 385 del 1993) in merito alla disciplina dei soggetti operanti nel settore finanziario, degli agenti in attività finanziaria e dei mediatori creditizi»; o meglio, per l’esattezza, della parte di tale normativa con la quale è stato modificato il Capo II del titolo VI del Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia (TUB), dedicato al «Credito ai consumatori», e nella quale appunto, in numerose disposizioni, si conferisce espressamente alla Banca d’Italia la potestà di dettare, «in conformità alle deliberazioni del CICR», norme attuative delle disposizioni medesime.
Giova altresì rilevare che, nel caso di specie, non sono state poste in essere né l’analisi d’impatto della regolamentazione, né la procedura di pubblica consultazione.
L’omissione dell’AIR viene così motivata nella scheda illustrativa del provvedimento contenuta nel programma: «Gli spazi di autonomia lasciati alla normativa secondaria sono molto limitati: la direttiva è di massima armonizzazione e la scelta operata dal legislatore nazionale per il suo recepimento è stata quella di definire già a livello legislativo tutti gli elementi della nuova disciplina. Alla normativa secondaria viene demandata soltanto la definizione di alcuni profili di dettaglio o squisitamente tecnici, la maggior parte dei quali disciplinati in modo puntuale dalla direttiva».
Siffatta motivazione, d’altronde, appare in sintonia con il dettato dell’art. 3, comma 3, del regolamento della Banca d’Italia del 24 marzo 2010 richiamato all’inizio della presente scheda, laddove si stabilisce che l’AIR può essere omessa «nel caso di interventi regolamentari che consistano nel recepimento di normative sovraordinate con ristretti margini di discrezionalità».
L’omissione della pubblica consultazione, a sua volta, risulta motivata nel modo seguente: «Considerati: la natura di massima armonizzazione della direttiva e i conseguenti limitati margini di autonomia lasciati alla normativa secondaria; il termine del 17 gennaio 2011 fissato dal d.lgs. 141 per l’emanazione della disciplina e la circostanza che il termine per il recepimento della direttiva è già scaduto; la presenza di più Autorità coinvolte nel processo di emanazione; si intende procedere con modalità alternative alla consultazione pubblica».
Anche questa omissione sembra almeno in parte rispondere al dettato del regolamento poc’anzi ricordato laddove, all’art 8, si stabilisce che l’applicazione della disposizioni regolamentari che impongono e disciplinano la procedura di pubblica consultazione «può essere esclusa, in tutto o in parte, in casi di necessità e urgenza o per ragioni di riservatezza, e in particolare allorché […] il termine per l’attuazione stabilito da una fonte normativa superiore non ne consenta l’osservanza».
Il secondo caso di puntuale attuazione delle previsioni contenute nel programma, poi, riguarda il progetto normativo n. 1 inerente all’obiettivo strategico n. 1, avente ad oggetto l’«emanazione delle disposizioni di vigilanza in connessione con il recepimento della direttiva CRD3, per la parte relativa ai sistemi di remunerazione in banche e SIM».
In data 30 marzo 2011, infatti, in piena rispondenza con la scadenza temporale prevista per tale progetto, è stato adottato un provvedimento recante «Disposizioni in materia di politiche e prassi di remunerazione e incentivazione nelle banche e nei gruppi bancari», con il quale è state sostituite tutte le disposizioni precedentemente adottate dalla Banca d’Italia in materia [4].
Si tratta dunque anche qui, come si può ben vedere, dell’attuazione di parte una direttiva europea, e precisamente della direttiva 2010/76/CE, «che modifica le direttive 2006/48/CE e 2006/49/CE per quanto riguarda i requisiti patrimoniali per il portafoglio di negoziazione e le ricartolarizzazioni e il riesame delle politiche remunerative da parte delle autorità di vigilanza».
In questo caso, tuttavia, a differenza che in quello precedentemente esaminato, la Banca d’Italia ha provveduto a dettare la normativa di attuazione della direttiva europea in via diretta ed immediata, senza cioè il previo recepimento della direttiva medesima a livello legislativo, sia pur tenendo conto, come si evince dalla stessa premessa del provvedimento, «degli indirizzi e dei criteri concordati in sede internazionale in risposta alla crisi»: tra cui, in particolare, le «Guidelines» emanate in materia dal Committee of European Banking Supervisors (European Banking Authority dal 1° gennaio 2011) «in attuazione di specifiche previsioni contenute nella CRD 3». E ciò, secondo quanto esplicitato nella stessa scheda del progetto normativo, «considerato lo stretto termine previsto per l’attuazione della direttiva» (31 dicembre 2010).
Siffatta diretta e immediata attuazione di una direttiva europea, d’altronde, sembra trovare il proprio fondamento nell’art. 6 del TUB, così come correntemente interpretato, laddove si dispone che le autorità creditizie «esercitano i poteri loro attribuiti in armonia con le disposizioni comunitarie».
Così come, del resto, non sembra neppur mancare un fondamento legislativo della potestà normativa della Banca d’Italia con riferimento allo specifico oggetto qui disciplinato. Secondo quanto indicato nella premessa del provvedimento poc’anzi richiamata, infatti, tale potestà verrebbe a fondarsi sugli artt. 53 e 67 del TUB, laddove, con riguardo alla «vigilanza regolamentare», si dispone che «la Banca d’Italia, in conformità delle deliberazioni del CICR, emana disposizioni di carattere generale aventi ad oggetto», fra l’altro, «l’adeguatezza patrimoniale» e «l’organizzazione amministrativa e contabile e i controlli interni». D’altra parte, per quanto attiene alle deliberazioni del CICR alle quali le disposizioni della Banca dovrebbero conformarsi, nella medesima premessa esse vengono individuate in due deliberazioni - invero piuttosto risalenti nel tempo - emanate con i decreti del Ministro dell’economia e delle finanze del 5 agosto 2004 e del 27 dicembre 2006, e disciplinanti, rispettivamente, la materia dell’organizzazione e del governo societario e quella dell’adeguatezza patrimoniale, del contenimento del rischio e dell’informativa al pubblico delle banche e dei gruppi bancari.
Sotto il profilo formale-procedurale poi, in una relazione sul provvedimento di pari data di quest’ultimo si fa presente che «la Banca d’Italia ha effettuato una consultazione pubblica più breve del termine ordinario e non ha svolto un’analisi formalizzata di impatto della regolamentazione».
E ciò, sempre secondo detta relazione, in conformità sia con il sopra richiamato art. 8 del regolamento della Banca d’Italia del 24 marzo 2010, sia con l’art. 4 del medesimo regolamento, rubricato «Consultazioni», laddove, al comma 4, si dispone che «la consultazione pubblica ha durata di norma non inferiore a 60 giorni» e che, «in relazione a motivate esigenze esposte» nel documento di consultazione, «può essere stabilita una durata inferiore e possono essere adottate modalità di consultazione diverse da quelle indicate nei commi precedenti». Disposizioni alle quali, peraltro, merita senza dubbio di essere aggiunta anche quella di cui all’art. 3, comma 3, del medesimo regolamento, pur essa sopra richiamata.
In proposito, appunto, la relazione in questione formula la seguente motivazione : «Le deroghe si giustificano per ragioni di urgenza, dato lo stretto lasso di tempo intercorrente tra l’adozione della direttiva CRD 3 (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea il 14 dicembre 2010 ed entrata in vigore il giorno successivo) e il termine del 1° gennaio 2011 imposto ai Paesi membri per il suo recepimento. Assumono rilievo anche i limitati margini di autonomia lasciati alla normativa nazionale - considerato che la CRD 3 e il complesso degli indirizzi elaborati in ambito internazionale definiscono un quadro normativo già puntuale e dettagliato – e la sostanziale continuità delle nuove disposizioni rispetto a quelle emanate sin dal 2008».
Riguardo ad entrambi i provvedimenti sopra illustrati, d’altro canto, merita indubbiamente richiamare l’attenzione sulla particolarità della tecnica di redazione dei relativi testi normativi.
Anche qui, infatti, in linea con la prassi sinora costantemente seguita dalla Banca d’Italia nella redazione del testo delle proprie disposizioni di vigilanza, e più volte segnalata nell’ambito di questa rubrica, il testo del provvedimento non risulta redatto - secondo la tecnica di redazione tipica degli atti normativi - in articoli e commi.
Sempre con riferimento ad entrambi i provvedimenti in questione, infine, occorre sottolineare come faccia difetto l’indicazione, nel sito della Banca d’Italia, dei numeri delle Gazzette Ufficiali nei quali tali provvedimenti sono stati pubblicati: ovverosia l’indicazione di un dato indiscutibilmente assai utile, in quanto destinato ad agevolare non soltanto la conoscenza dell’esatto momento dell’entrata in vigore dei provvedimenti medesimi, ma anche la verifica della loro esatta intitolazione.
Diversamente che nei due casi sopra illustrati, invece, non risultano essere stati rispettati i tempi di realizzazione del progetto n. 2 inerente all’obiettivo strategico n. 1, avente ad oggetto l’«emanazione delle disposizioni di vigilanza in connessione con il recepimento della direttiva 2007/44/Ce sull’acquisizione di partecipazioni qualificate in banche e imprese di investimento».
Tale progetto, infatti, contemplava una delibera del CICR da adottarsi, su proposta della Banca d’Italia, nel mese di aprile del 2011, e la successiva adozione da parte della Banca d’Italia di disposizioni di vigilanza, da effettuarsi nel mese di gennaio del 2012.
Ebbene, stando ai siti internet del CICR e della Banca d’Italia, al termine del periodo qui considerato la delibera del CICR in questione non risulta essere stata ancora adottata.
Ed altrettanto può dirsi in relazione al progetto normativo n. 3 inerente all’obiettivo strategico n. 1, avente ad oggetto l’«emanazione delle disposizioni di vigilanza in connessione con il recepimento della direttiva 2009/110/CE sugli istituti di moneta elettronica».
Anche qui, infatti, si prevedeva l’emanazione da parte della Banca d’Italia di disposizioni di vigilanza nel mese di aprile del 2011: emanazione della quale, tuttavia, non è dato ancora trovare traccia nel sito della Banca d’Italia. Anche se per la verità, in questo caso, la previsione del mese di emanazione di dette disposizioni di vigilanza appare formulata in termini non propriamente tassativi, condizionandosi tale emanazione ad un previo indispensabile intervento legislativo: «compatibilmente con l’approvazione delle modifiche al TUB da parte del Parlamento».
Un caso a sé stante, d’altra parte, sembra rappresentato dall’adozione, in data 10 marzo 2010, del «Provvedimento recante disposizioni attuative in materia di organizzazione, procedure e controlli interni volti a prevenire l’utilizzo degli intermediari e degli altri soggetti che svolgono attività finanziaria a fini di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo, ai sensi della’art. 7 comma 2 del Decreto legislativo 21 novembre 2007, n. 231» [5].
Con tale provvedimento, dunque, si dà parziale attuazione all’art. 7, comma 2, del D.Lgs. n. 231/2007, recante «Attuazione della direttiva 2005/60/CE concernente la prevenzione dell’utilizzo del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività criminose e di finanziamento del terrorismo nonché della direttiva 2006/70/CE che ne reca misure di esecuzione».
In detto disposizione legislativa, infatti, si dispone quanto segue: «Nel rispetto delle finalità e nell’ambito dei poteri regolamentari previsti dai rispettivi ordinamenti di settore, le Autorità di vigilanza, d’intesa tra di loro, emanano disposizioni circa le modalità di adempimento degli obblighi di adeguata verifica del cliente, l’organizzazione, la registrazione, le procedure e i controlli interni volti a prevenire l’utilizzo degli intermediari e degli altri soggetti che svolgono attività finanziaria […] a fini di riciclaggio o di finanziamento del terrorismo».
Ebbene, può effettivamente destare una certa sorpresa la circostanza che il provvedimento in questione non costituisca specifico oggetto di alcuno dei progetti contemplati nel programma di attività normativa sopra illustrato.
Esso, piuttosto, viene rammentato nella parte relativa alla «descrizione» del progetto normativo n. 2 inerente all’obiettivo strategico n. 2, avente specificamente ad oggetto l’«emanazione del provvedimento di attuazione del d.lgs. 231/07 in materia di adeguata verifica ai fini della disciplina antiriciclaggio», ovverosia di un provvedimento concernente l’attuazione di un’altra parte della previsione dell’art. 7, comma 2, del D.Lgs. n. 231/2007, quella appunto relativa all’«adeguata verifica del cliente». Provvedimento la cui emanazione risulta prevista per l’ottobre 2011.
Nell’ambito di detta «descrizione», in effetti, si afferma che, in adempimento delle previsioni del decreto legislativo in questione, «è stato emanato, nel dicembre 2009, il provvedimento concernente la tenuta dell’AUI», e che «a marzo 2010 si è chiusa la fase di consultazione sulle disposizioni in tema di organizzazione e controlli interni, che verranno pubblicate a breve».
Parrebbe dunque che, nel programma, il provvedimento qui esaminato fosse stato trattato come una sorta di tappa intermedia del processo di attuazione di un unico progetto normativo, relativo all’intera previsione del citato art. 7, comma 2: processo destinato appunto a concludersi con l’emanazione, nell’ottobre 2011, dell’ultimo provvedimento attuativo.
Dal punto di vista formale-procedurale, d’altronde, si può innanzitutto osservare che, secondo quanto emerge dal relativo preambolo, in ossequio al dettato dell’art. 7, comma 2, il provvedimento in questione è stato adottato d’intesa con la CONSOB e con ISVAP.
Si osservi inoltre che, nel caso si specie, è stata posta normalmente in essere la procedura di pubblica consultazione, ed è stata omessa invece, ancora una volta, l’analisi di impatto della regolamentazione. Omissione, questa, verosimilmente dovuta allo stesso motivo addotto per escludere l’AIR nel caso dell’ultimo provvedimento rientrante nel progetto normativo sopra richiamato: «tenuto conto dei ridotti margini di discrezionalità previsti dalla direttiva».
Valgono anche per questo provvedimento, infine, le considerazioni svolte in relazione ai due primi provvedimenti sopra esaminati sia circa la particolare tecnica di redazione del testo normativo adottata, sia circa la mancata indicazione, nel sito della Banca d’Italia, degli estremi della Gazzetta Ufficiale in cui l’atto è stato pubblicato.
[1]http://www.bancaditalia.it/vigilanza/normativa/norm_bi/programma-annuale-normativa
[5]http://www.bancaditalia.it/vigilanza/normativa/norm_bi/disposizioni-vig/Provv_Organizz.pdf