(aggiornato al 07.03.2013)

 

Nel periodo di riferimento considerato (Novembre 2012 – Gennaio 2013), l’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni ha adottato alcune rilevanti delibere di carattere regolamentare, di cui si illustreranno i contenuti salienti.

Delibera n. 666/12/CONS

In primo luogo, si segnala la delibera n. 666/12/CONS, in materia di par condicio, rubricata “Disposizioni di attuazione della disciplina in materia di comunicazione politica e di parità di accesso ai mezzi di informazione relative alle campagne per le elezioni della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica fissate per i giorni 24 e 25 febbraio 2013”[1], in attuazione della legge 22 febbraio 2000, n. 28 e della legge 6 novembre 2003, n. 313.

I) Si descriveranno dapprima i contenuti essenziali della legge madre, per poi soffermarsi successivamente sui contenuti del regolamento attuativo adottato.

a) I valori contrapposti: Nella materia in oggetto, l’Autorità è chiamata a trovare la misura di equilibrio fra interessi antinomici: il diritto dei soggetti politici di accedere al mezzo trasmissivo al fine di manifestare il proprio programma e di accedere alle cariche elettive in condizioni di uguaglianza; il diritto degli elettori-utenti a ricevere una informazione differenziata, completa ed equilibrata, quindi utile al consapevole esercizio del diritto al voto; l’iniziativa economica del titolare dell’emittente, al contempo obbligato a rendere disponibili spazi di accesso al mezzo dedicati alla comunicazione politica[2].

Si tratta di un sistema valoriale caratterizzato da un’intima contrapposizione, che rivela uno scontro tra diritti di libertà e condizioni di uguaglianza[3], destinato di volta in volta ad acuirsi durante la ciclica gara per la conquista dei voti. Sicché, il decisore politico ha inteso affidare all’Autorità di regolamentazione (e alla Commissione Parlamentare di Vigilanza) la misura di equo componimento fra gli interessi antitetici in gioco, delineando le coordinate essenziali per l’individuazione del punto di bilanciamento, tramite l’adozione dei rispettivi regolamenti attuativi. Questi ultimi, quindi, dovranno individuare ex ante le condizioni atte ad assicurare alle diverse forze politiche la parità di spazio e di tempi durante la trasmissioni, ed ex post le misure ripristinatorie volte a compensare l’eventuale lesione dell’equilibrio nelle presenze[4].

b) Comunicazione politica, messaggi autogestiti e programmi di informazione. A tal proposito, la legge n. 28 del 2000 distingue in primo luogo tra le diverse forme della comunicazione politica – cioè le tribune politiche dedicate alla presentazione in contraddittorio di opinioni e valutazioni politiche diverse (art. 2), nonché i messaggi autogestiti che recano la motivata esposizione di un singolo programma o di una singola opinione politica diffusi gratuitamente da tutte le emittenti nazionali (art. 3) – e dell’informazione politica (art. 5), ovvero i telegiornali[5] e programmi di approfondimento informativo a rilevante presentazione giornalistica legati a temi di politica, attualità e cronaca.

Occorre, in sintesi, distinguere tra programmi affidati alla prevalente guida e responsabilità dei soggetti partecipanti al confronto elettorale (programmi dei politici) e programmi affidati alla prevalente guida e responsabilità delle emittenti (programmi sui politici). I primi da ascrivere alla categoria della comunicazione politica, i secondi a quelli dei programmi di informazione.

La disciplina madre, sul punto, superò il vaglio della Corte Costituzionale nella nota sent. n. 155 del 2002[6], secondo la quale l’obbligo per le emittenti private di concedere spazi destinati alla comunicazione politica non nega alle stesse il diritto di manifestare i propri orientamenti, poiché queste conservano, in ogni caso, il loro diritto di informare nei programmi di informazione e di intrattenimento politici[7]. 

Sussiste, tuttavia, una diversità ontologica tra i programmi appartenenti all’area dell’informazione e quelli di comunicazione politica, differenza riconosciuta dal Giudice di legittimità, e successivamente ribadita anche dal giudice amministrativo[8], secondo il quale non appare coerente con l’articolo 2 della legge n. 28 del 2000 l’adozione di una disciplina regolamentare volta a estendere in maniera automatica ai primi le regole di carattere quantitativo dettate per i secondi.

L’Autorità, nella delibera n. 22/06/CSP, ha fatto proprio tale indirizzo interpretativo, prevedendo un criterio di carattere qualitativo: tutte le trasmissioni di informazione, compresi i telegiornali, le rubriche e le trasmissioni di approfondimento debbano rispettare i principi di completezza e correttezza dell’informazione, obiettività, equità, lealtà, imparzialità, pluralità dei punti di vista e parità di trattamento[9]. In particolare, l’Autorità ha ritenuto che la rappresentazione delle diverse posizioni politiche nei programmi di informazione non debba essere regolata, a differenza della comunicazione politica, dal rigido criterio della ripartizione matematicamente paritaria degli spazi attribuiti, ma piuttosto debba orientarsi al criterio della “parità di trattamento”; pertanto, situazioni analoghe devono essere trattate in maniera analoga, nel senso che nei programmi di informazione occorre assicurare l’equa rappresentazione di tutte le opinioni politiche ed il corretto svolgimento del confronto politico, necessari al controllo democratico. L’equilibrio delle presenze deve essere assicurato anche con riferimento a un ciclo di trasmissioni, al contraddittorio nella singola puntata, e adottando tutte le cautele tese a evitare che si creino situazioni di vantaggio o di svantaggio per alcune forze politiche, anche in relazione alla composizione del pubblico in studio e all’atteggiamento del conduttore. Con specifico riferimento ai telegiornali, nella Delibera 243/10CONS l’Autorità ha chiarito che il criterio prevalente di valutazione del rispetto del pluralismo politico e istituzionale è quello del tempo di parola, ossia il tempo in cui il soggetto parla direttamente in voce.

In sintesi, la legge n. 28 del 2000 e i regolamenti dell’Autorità in materia di programmi di informazione intendono stabilire il punto di equilibrio fra due forze opposte: evitare il rischio di un’informazione esclusivamente protesa a favorire un determinato soggetto politico, scongiurando, al contempo, una eccessiva compressione delle libertà di informazione ed editoriali delle emittenti.

c) I periodi elettorali e non. Inoltre, la stessa legge distingue fra periodo non elettorale[10] e periodo elettorale: quest’ultimo, a sua volta, è diviso in due separate fasi temporali (convocazione dei comizi e presentazione delle candidature, ex art. 4, comma 2, lett. a; presentazione delle candidature e chiusura della campagna elettorale, ex art. 4, comma 2, lett. b).

La distinzione è rilevante, in primo luogo riguardo alla macro-ripartizione fra le diverse forze politiche cui garantire l’accesso nel periodo elettorale: nel primo caso gli spazi sono ripartiti tra i soggetti politici già presenti nelle assemblee da rinnovare, nel secondo gli spazi sono divisi secondo il principio della pari opportunità tra le coalizioni e tra le liste in competizione che abbiano presentato candidature in collegi o circoscrizioni che interessino almeno un quarto degli elettori chiamati alla consultazione[11]. Verificheremo successivamente le modalità attuative da parte del Regolamento da ultimo adottato dall’Autorità.

Inoltre, durante i periodi elettorali, in tutte le trasmissioni radiotelevisive diverse da quelle di comunicazione politica, messaggi autogestiti e programmi di informazione riconducibili a una specifica testata giornalistica è vietata la presenza di soggetti politici e istituzionali (candidati, esponenti di partiti e movimenti politici, membri del governo, delle giunte e consigli regionali e degli enti locali). L’Autorità verifica l’eventuale presenza dei soggetti politici istituzionali nei programmi diversi previsti dalla normativa, le presenze, i tempi e gli argomenti trattati dagli stessi in un intero ciclo di programma o in una singola trasmissione e applica, nel caso, le misure compensative e sanzionatorie.

Infine, con la richiamata delibera n. 22/06/CSP l’Autorità ha ravvisato l’esigenza di disciplinare il periodo pre-elettorale coincidente con i trenta giorni che precedono la convocazione dei comizi elettorali, stabilendo che nei programmi di informazione “l’equilibrio delle presenze deve essere osservato con particolare cura…..realizzando l’equilibrio tra i diversi schieramenti. In caso di alterazione di quest’ultimo, il riequilibrio deve avvenire in una trasmissione omogenea, ove possibile della stessa serie e nella stessa fascia oraria, immediatamente successiva e comunque prima della convocazione dei comizi elettorali.”; sicché, soprattutto in periodo pre-elettorale, occorre garantire che, in caso di alterazione delle presenze, il riequilibrio avvenga con sufficiente immediatezza in un arco temporale ristretto, comunque prima dell’avvio della campagna elettorale[12].

d) Autorità e Commissione Parlamentare di vigilanza. La legge attribuisce il potere regolamentare attuativo-integrativo all’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni con riferimento alle emittenti private nazionali e locali, e alla Commissione Parlamentare di Vigilanza riguardo alla concessionaria del servizio pubblico radiotelevisivo. Commissione e all’Autorità, per i rispettivi ambiti di competenza, sono titolari del potere di regolamentare atto a disciplinare l’uso dei mezzi di diffusione radiotelevisiva – nonché della stampa periodica – sia in relazione ai programmi di comunicazione politica – come le tribune politiche, le tavole rotonde, i messaggi autogestiti – sia per le trasmissioni di informazione.

Si tratta, quindi, di un potere regolamentare diversamente distribuito in ragione del suo titolare e del destinatario finale, ma diacronicamente scadenzato nel tempo. Difatti, in periodo non elettorale Commissione[13] e Autorità[14], previa consultazione, emanano due distinti regolamenti e, successivamente, in occasione di ogni singola tornata elettorale, le stesse provvedono ad emanare ulteriori specifici regolamenti[15]. Occorre tuttavia sottolineare che il potere ripristinatorio – sanzionatorio si concentra soltanto nelle mani dell’Autorità. Difatti, ai sensi dell’art. 10 legge 28/2000, le violazioni delle disposizioni di legge, nonché di quelle emanate in via regolamentare dalla Commissione e dall'Autorità, sono perseguite soltanto da quest'ultima. D’altronde, si tratta di un potere in cui la sanzione pecuniaria si atteggia quale extrema ratio, e che appare piuttosto orientato a ristabilire le condizioni di equilibrio rappresentativo attraverso l’imposizione di misure compensative in favore dei soggetti esclusi.

II) Verifichiamo, a questo punto, quanto stabilito dal nuovo Regolamento sulla par condicio, citato in premessa, ovvero dalla delibera n. 666/12/CONS. 

A) La divisione dei tempi. 

Nella prima fase (fase di indizione dei comizi e fino alla presentazione delle candidature) gli spazi sono divisi tra le forze politiche già presenti in Parlamento: pertanto il tempo disponibile, rivolto a garantire l’equa rappresentazione delle forze politiche preesistenti, è ripartito secondo due criteri direttivi: una prima metà, in modo paritario fra le forze politiche rappresentate in ambito parlamentare, una seconda metà in modo proporzionale alla loro consistenza parlamentare[16].

Nella seconda fase (fase della presentazione delle candidature e fino alla chiusura della campagna elettorale), in base alla legge 28 occorre rappresentare equamente le forze politiche in competizione condensate nelle coalizioni e nelle liste. Quindi, in questo periodo, il tempo disponibile è ripartito, secondo un unico criterio paritario, fra gli attori della competizione elettorale: per metà, tra tutte le coalizioni, e per l’altra metà, tra tutte le liste[17], tali da interessare complessivamente almeno un quarto del totale degli elettori.

In sintesi, si deduce che il principio delle pari opportunità è ancorato a un concetto di parità sostanziale, cioè legato alla effettiva rappresentatività della forza politica presente in assemblea o candidata alla competizione, a discapito della rappresentatività formale (un partito, uno spazio), soluzione questa che avrebbe avvantaggiato i partiti minori.  

B) Le novità introdotte dal Regolamento.

Da ultimo, il criterio paritario nella ripartizione dello spazio fra liste e coalizione di liste è stato rivisitato dalla Delibera 70/13/CONS, con cui l’Autorità, durante la campagna elettorale, ha ritenuto di introdurre una nuova norma tesa a operare un discrimen tra liste singole (che godono di un tempo autonomo) e coalizioni di liste (il cui tempo a disposizione è invece valutato complessivamente, secondo la legge n. 28 del 2000).

In questa Delibera l’Autorità ha ritenuto che, “tenuto conto del favor espresso dal legislatore verso la convergenza degli attori politici in coalizioni (schema che era alla base della legge n. 28/2000 all’epoca della sua emanazione), le coalizioni devono – di norma – fruire di un tempo proporzionalmente maggiore, mentre un tempo proporzionalmente inferiore spetta alle liste, fermo restando il diritto di ciascuna lista, collegata o meno ad una coalizione, di essere presente nei programmi di informazione per consentire un’equa rappresentazione di tutti i programmi elettorali e favorire la libera formazione delle opinioni degli elettori”.

L'articolo 7 del regolamento n. 666/12/CONS si segnala per l’introduzione di specifiche regole rivolte ai conduttori: si stabilisce che i direttori responsabili, i conduttori e i registi dei programmi di informazione "sono tenuti ad un comportamento corretto ed imparziale nella gestione del programma così da non esercitare, neanche in forma surrettizia, influenze sulle libere scelte degli elettori".

Pertanto, i notiziari e tutti gli altri programmi a contenuto informativo si conformano con particolare rigore ai principi di tutela del pluralismo, dell’imparzialità, dell’indipendenza, dell’obiettività e dell’apertura alle diverse forze politiche, assicurando in maniera particolarmente rigorosa condizioni oggettive di parità di trattamento, osservando ogni cautela volta ad evitare che si determinino, anche indirettamente, situazioni di vantaggio o svantaggio per determinate forze politiche, considerando non solo le presenze e le posizioni dei candidati, ma anche le posizioni di contenuto politico espresse da soggetti e persone non direttamente partecipanti alla competizione elettorale.

Nello stesso articolo 7 della Delibera 666/12/CONS si registra, inoltre, una innovazione rispetto ai precedenti regolamenti in materia elettorale, in base alla quale i leader non direttamente candidati vengono equiparati ai candidati ufficiali: il regolamento estende le norme sulla par condicio anche ai soggetti non direttamente candidati, allorquando stabilisce che "in tutte le trasmissioni radiotelevisive diverse da quelle di comunicazione politica, dai messaggi politici autogestiti e dai programmi di informazione ricondotti sotto la responsabilità di specifiche testate giornalistiche, non è ammessa, ad alcun titolo, la presenza di candidati o di esponenti politici o di persone chiaramente riconducibili ai soggetti politici…".

Pertanto, alla luce della nuova delibera adottata dall’Autorità, anche i leader di una forza politica, ancorché non direttamente candidati, hanno diritto a ottenere la parità di chances durante la competizione elettorale: tuttavia, gli ispiratori di una coalizione o di una lista devono avere spazio negli appositi programmi (di comunicazione politica, di messaggio autogestito e di informazione) con esclusione dei contenitori di intrattenimento.

Sicché, le presenze di soggetti non candidati nei programmi di informazione sono equiparate a quelle dei candidati ufficiali, e la par condicio in periodo elettorale si applica anche ai casi di personalità non direttamente partecipanti alla competizione.

Quale disposizione di chiusura, lo stesso art. 7 prevede che in qualunque trasmissione radiotelevisiva, diversa da quelle di comunicazione politica e dai messaggi politici autogestiti, è vietato fornire, anche in forma indiretta, indicazioni di voto o manifestare le proprie preferenze di voto.

Infine, una norma entrata in vigore a dicembre (la n. 215 del 2012[18]), ha comportato l’adozione, da parte dell’Autorità, di alcuni «Chiarimenti interpretativi sulla "par condicio di genere"»[19], con specifico riferimento all’equa rappresentazione dei sessi e la promozione delle pari opportunità tra uomini e donne. Pertanto, al fine di assicurare l’uniforme ed efficace applicazione della legge in materia di par condicio, si invitano le emittenti radiofoniche e televisive nazionali private ad assicurare nei programmi di comunicazione politica [...] un’equilibrata rappresentanza di genere nelle presenze dei soggetti politici.

In conclusione, il regolamento 666/12/CONS si caratterizza per alcune novità di rilievo rispetto alle precedenti competizioni elettorali, ma non affronta, invece, il tema, pur centrale, della disciplina della comunicazione politica su servizi media audiovisivi, alternativi ai mezzi tradizionali, come Internet, Iptv e Web tv, social network[20].

 

 

Delibera n. 587/12/CONS

Si segnala, altresì, la delibera n. 587/12/CONS, rubricata “Approvazione delle Linee-guida sul contenuto degli ulteriori obblighi del Servizio pubblico generale radiotelevisivo ai sensi dell'articolo 45, comma 4, del Testo Unico dei servizi di media audiovisivi e radiofonici (triennio 2013-2015). Tale articolo dispone che, con deliberazione adottata d’intesa dall’Autorità e dal Ministro dello sviluppo economico, prima di ciascun rinnovo triennale del contratto nazionale di servizio sono fissate le linee-guida sul contenuto degli ulteriori obblighi del servizio pubblico generale radiotelevisivo, definite in relazione allo sviluppo dei mercati, al progresso tecnologico e alle mutate esigenze culturali, nazionali e locali. Dal punto di vista procedimentale le nuove Linee-guida, propedeutiche al rinnovo del contratto nazionale di servizio per il triennio 2013-1015, sono state precedute da un’indagine conoscitiva indetta con delibera n. 130/12/CONS.

Le suddette Linee guida, constatando l’avvenuto switch off del segnale analogico su tutto il territorio nazionale, sottolineano che la nuova mission del servizio pubblico radiotelevisivo debba oggi riflettere i rapidi cambiamenti che la digitalizzazione ha prodotto, attraverso lo sviluppo di un’offerta multipiattaforma su rete IP, in grado di intercettare gli interessi e le modalità di fruizione del pubblico. Il servizio pubblico dovrebbe, quindi, oggi come nel passato, recuperare il ruolo di “aggregatore” dei bisogni della società civile, attraverso una programmazione in tecnica digitale diffusa su diverse piattaforme tecnologiche e articolata, composita, dunque connotata da spiccata capacità attrattiva.

Sicché, mentre le precedenti Linee-guida adottate dall’Autorità (delibera n. 416/09/CONS) hanno assunto una prevalente connotazione tecnica, dettata dalla necessità di stabilire le tappe del complesso passaggio, da parte del servizio pubblico generale radiotelevisivo, dalle reti televisive analogiche a quelle digitali, le Linee-guida da ultimo approvate si focalizzano sui contenuti e sui servizi offerti dalla concessionaria pubblica radiotelevisiva, valorizzando l’obbligo di una programmazione qualitativa, “… sia in termini di maggiori opportunità di accesso ai contenuti sulle diverse piattaforme (satellite, IP), sia in termini di maggior attrattività, qualità e valore pubblico dell’offerta”.