Introduzione
1. Il quadrimestre esaminato (marzo 2013-giugno 2013) è in gran parte coinciso con l’avvio della XVII legislatura, con il periodo di stallo politico-istituzionale conclusosi con la nomina del Governo Letta il 28 aprile 2013 e con la successiva costituzione delle Commissioni permanenti delle due Camere (per quanto qui interessa, le Commissioni Politiche dell’Unione europea della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica sono state costituite rispettivamente il 7 ed il 21 maggio 2013). Per questa ragione l’attività delle Commissioni parlamentari di raccordo con l’Unione europea, di cui si è dato tradizionalmente conto in questa Rubrica, non pare offrire questa volta materiali meritevoli di segnalazione: si darà dunque conto in questo numero (oltre che del’informativa urgente resa dal Presidente del Consiglio Monti alle Camere il 25 marzo 2013) solamente delle comunicazioni del Presidente del Consiglio Letta e delle relative risoluzioni delle Camere del 21 maggio 2013 in vista del Consiglio europeo del 22 maggio 2013 (nonché delle comunicazioni del Ministro degli affari europei Moavero Milanesi alle Commissioni riunite di Camera e Senato del 30 maggio 2013 sugli esiti del Consiglio stesso) e del 25 giugno 2013 in vista del Consiglio europeo del 27-28 giugno 2013 (cfr. infra le relative schede).
Tuttavia, proprio la peculiare situazione in cui si sono trovate le Camere negli scorsi mesi (con la prorogatio delle Camere uscenti e con il lungo periodo in cui le nuove Camere si sono dovute confrontare con un Governo, quello Monti, dimissionario) offre l’occasione per soffermarsi su alcune questioni pratiche e teoriche emerse in tale arco temporale.
2. Il primo profilo meritevole di essere segnalato è connesso con la fine della XVI legislatura (2008-2013) ed è rappresentato dai dati relativi all’attività delle Commissioni parlamentari nella formazione delle politiche dell’Unione europea nel corso della stessa. Presso la Camera dei deputati, nel corso della legislatura appena conclusa, sono state dedicate 1.032 sedute di Commissione in relazione a temi e a progetti di atti dell’Unione europea (erano state 200 nel corso della XV legislatura, durata tuttavia due soli anni dal 2006 al 2008); sono stati esaminati 174 documenti e progetti di atti dell’Unione europea (8 nel corso della XV legislatura); sono stati approvati 69 documenti finali (5 durante la legislatura precedente); sono stati approvati 18 documenti aventi ad oggetto la verifica del rispetto del principio di sussidiarietà, di cui 4 negativi motivati ai sensi dell’art. 6 del Protocollo n. 2 al Trattato di Lisbona (cfr. Interventi della Camera dei deputati nella formazione delle politiche UE (XVI legislatura), Camera dei deputati-XVII leg.-Documentazione per le Commissioni-Attività dell’UE, n. 3/17, 18 marzo 2013). Si tratta di un notevole e significativo incremento, coincidente con l’entrata in vigore il 1° dicembre 2009 del Trattato di Lisbona che all’art. 12 ha riconosciuto in capo ai parlamenti nazionali la funzione di contribuire attivamente al buon funzionamento dell’Unione europea.
3. In secondo luogo, alcune riflessioni meritano di essere svolte intorno ai poteri delle Camere in prorogatio nella c.d. fase ascendente del processo di partecipazione dell’Italia all’Unione europea. Come si era già dato peraltro conto nello scorso numero di questa Rubrica (cfr. E. Albanesi, Il ruolo del Parlamento nelle nuove norme generali sulla partecipazione dell’Italia alla formazione della normativa e delle politiche dell’Unione europea (artt. 3-17, l. 24 dicembre 2012, n. 234, cui si rinvia per la descrizione dei casi), tra il gennaio ed il febbraio 2013 le Camere sciolte hanno adottato atti o compiuto attività relativi alla c.d. fase ascendente: da un lato, la 12ª Commissione del Senato e la XIV Commissione della Camera hanno approvato pareri motivati di cui all’art. 6 del Protocollo n. 2 al Trattato di Lisbona; dall’altro, il Ministro per gli affari comunitari ed il Ministro delle politiche agricole e forestali hanno reso comunicazioni in vista del Consiglio europeo del 7-8 febbraio 2013 mentre il Ministro per gli affari comunitari ha reso comunicazioni sugli esiti del Consiglio stesso di fronte alle Commissioni riunite di Camera e Senato.
In entrambi i casi, l’esercizio di siffatti poteri (la verifica del rispetto del principio di sussidiarietà, da un lato; l’audizione del Governo in vista ed a seguito di un vertice europeo, dall’altro) da parte delle Camere in prorogatio pare potersi ritenere legittimo. Nel primo caso si è trattato infatti dell’esercizio di un potere parlamentare di controllo (nello specifico: nei confronti delle istituzioni europee); nel secondo caso si è avuto lo svolgimento di procedure conoscitive aventi anch’esse finalità di controllo: funzioni che la dottrina parlamentaristica ritiene pacificamente esercitabili dalle Camere in periodo di prorogatio (cfr. A. Manzella, Il parlamento, Bologna, 2003, p. 164 ss.).
A differenza di altri casi verificatisi nel corso del 2012 e segnalati in questa Rubrica (in vista dei Consigli europei del gennaio 2012 e del giugno 2012), in vista del vertice europeo del 7-8 febbraio 2013 le Camere non hanno però reso alcun indirizzo politico al Governo, anche qui conformemente con le ricostruzioni dottrinali (cfr. ancora A. Manzella, ibidem) che negano la possibilità per le Camere in prorogatio di adottare atti di indirizzo politico al Governo. Non sembra tuttavia che in un tale frangente il Governo sia chiamato ad affrontare senza alcun controllo la gestione della politica europea: le comunicazioni rese alle Camere prima e dopo un vertice europeo paiono quantomeno in grado di garantire che le Camere e dunque l’opinione pubblica siano informate sulle decisioni che il Governo (il quale agirà peraltro verosimilmente auto-limitandosi in quanto dimissionario) assumerà in sede europea.
4. Alcune riflessioni meritano invece di essere dedicate a quanto avvenuto dopo lo svolgimento delle elezioni del 24-25 febbraio 2013. In vista del Consiglio europeo del 14 marzo 2013, il Presidente del Consiglio dimissionario Monti ha ritenuto di invitare a Palazzo Chigi, attraverso una lettera resa pubblica il 4 marzo 2013, i leader delle coalizioni o forze politiche rappresentate nel nuovo Parlamento «per una informativa e uno scambio di opinioni», poiché, «data la particolare situazione attuale […] non è possibile svolgere il preventivo scambio di opinioni con il Parlamento». Anche in questo caso di tratta di un episodio di cui si era dato conto nello scorso numero della Rubrica (cfr. E. Albanesi, Il ruolo del Parlamento nelle nuove norme generali sulla partecipazione dell’Italia alla formazione della normativa e delle politiche dell’Unione europea (artt. 3-17, l. 24 dicembre 2012, n. 234). A seguito della prima riunione delle nuove Camere, il Presidente del Consiglio Monti ha poi tenuto il 25 marzo 2013 informative alla Camera ed al Senato sull’esito del Consiglio europeo del 14 marzo (cfr. infra la relativa scheda).
In realtà nessun ostacolo giuridico impediva, dopo le elezioni e prima della prima riunione delle nuove Camere fissata per il 15 marzo, la convocazione delle Camere uscenti (ove si accolga l’indirizzo dottrinale per cui la prorogatio di queste ultime durerebbe fino alla prima riunione effettiva delle nuove Camere) o entranti (ove si accolga l’indirizzo dottrinale per cui la prorogatio delle Camere uscenti durerebbe fino alla conclusione del ciclo di proclamazione dei nuovi eletti) al fine di ricevere le comunicazioni del Governo in vista del vertice europeo del 14 marzo 2013 ed eventualmente (nel solo caso delle Camere entranti) al fine di votare atti di indirizzo (peraltro in quest’ultimo caso entro i limiti derivanti dalla presenza di un Governo dimissionario con il quale le nuove Camere non avevano alcun rapporto di fiducia: sul punto cfr. ora R. Dickmann, Il rapporto tra le Camere “entranti” e il Governo “uscente” all’inizio della legislatura. Il potere parlamentare di indirizzo politico ad acta singula, in www.federalismi.it, 2013, n. 10). Se si è dunque proceduto alla convocazione dei leader delle forze politiche in luogo del coinvolgimento delle Camere, è solamente per ragioni di mero fatto: non potendosi ancora (ove si accolga il secondo orientamento dottrinale) convocare le nuove Camere (quantomeno fino al completamento degli adempimenti relativi alla proclamazione dei nuovi eletti, ancora in corso nei primi giorni del mese di marzo) e (in ogni caso) non ritenendosi forse che la portata delle decisioni da assumere in occasione del vertice europeo del 14 marzo fosse tale da convocare le Camere uscenti, tenendo conto che la prima riunione delle nuove Camere era ormai imminente, in quanto già fissata, come si è detto, per il 15 marzo 2013.