A.C. 1542 approvato il 21 dicembre 2013. Trasmesso al Senato il 27 dicembre 2013 (S. 1212). È attualmente in corso l'esame presso la 1° Commissione permanente (Affari costituzionali).

Il 21 dicembre scorso la Camera dei deputati ha approvato in prima lettura il d.d.l. di iniziativa governativa recante "Disposizioni sulle Città metropolitane, sulle Province, sulle unioni e fusioni di Comuni", che si propone di adeguare l'ordinamento degli enti locali ai principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, nella complessa prospettiva non solo dell'attuazione, ma anche di un – più volte annunciato - superamento del riformato Titolo V.

Il ddl, deliberato dal Consiglio dei Ministri immediatamente dopo la sentenza della Corte costituzionale n. 220/2013, ha assorbito le proposte di legge n. 1408 (Melilli e altri) e n. 1737 (Guerra e altri). Tre gli obiettivi principiali che si propone: a) regolare e, finalmente, istituire le Città metropolitane; b) superare il modello di Provincia delineato dal TUEL, in attesa della definitiva espunzione dell'ente dalla Carta costituzionale; c) disciplinare le unioni di comuni.

Il capo II (artt. 2-10) è dedicato alla "istituzione e disciplina delle Città metropolitane", configurate quali enti territoriali di area vasta aventi quali finalità istituzionali: la cura dello sviluppo strategico del territorio metropolitano; la promozione e gestione integrata dei servizi, delle infrastrutture e delle reti di comunicazione; la cura delle relazioni istituzionali afferenti al proprio livello, ivi comprese quelle a livello europeo.

Il ddl - richiamandosi alla competenza esclusiva statale ex all'art. 117, comma 2, lett. p) Cost. ("legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane") istituisce 9 Città metropolitane (Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli e Reggio Calabria). Alle Regioni Sicilia, Sardegna e Friuli-Venezia Giulia è riconosciuta la possibilità di istituire ulteriori Città metropolitane nei rispettivi capoluoghi nonché nelle Province già all'uopo individuate come metropolitane dalle rispettive leggi regionali già in vigore. È altresì prevista la possibilità dell'istituzione di ulteriori Città metropolitane nelle Regioni ordinarie in presenza di determinati requisiti, mediante uno speciale procedimento che richiama l'art. 133, primo comma, Cost.

Per Roma Capitale viene dettata una speciale disciplina legislativa, autonoma anche rispetto alle altre Città Metropolitane, data dal combinato disposto della legge 42/2009, dai D.lgs. 156/2010, 61/2012, 51/2013 e dalla presente legge di riforma (capo IV).

Il ddl delinea la disciplina fondamentale dell'ente quanto ad organi, fonti e funzioni.

Sono organi della Città metropolitana: il sindaco metropolitano, il consiglio metropolitano e la conferenza metropolitana. Il sindaco ha funzioni di rappresentanza legale, presiede le due assemblee e sovrintende al funzionamento dei servizi e degli uffici. Di norma non viene eletto, ma è di diritto il sindaco del comune capoluogo. Lo statuto può, però, prevederne l'elezione diretta, ma solo dopo l'approvazione della legge statale sul sistema elettorale. È, inoltre, necessario che prima delle elezioni il comune capoluogo abbia deliberato (a maggioranza dei 2/3) di ripartire il proprio territorio in comuni e che si sia svolto con esito favorevole un referendum fra tutti i cittadini. Il processo deve essere completato con la legge regionale di modifica delle circoscrizioni comunali prevista dall'art. 133 comma 2 Cost.

Al consiglio metropolitano sono assegnate funzioni di indirizzo e controllo, di proposta nelle modifiche allo Statuto; ha potestà regolamentare, di pianificazione e programmazione; poteri di adozione preliminare e definitiva dei bilanci. Si tratta di un organo a rappresentatività democratica indiretta, ottenuta mediante elezione di secondo grado da parte di un corpo elettorale in cui coincidono il diritto di elettorato passivo e quello attivo. Il corpo elettorale di riferimento è composto dai sindaci e dai consiglieri comunali in carica al momento del voto.

La conferenza metropolitana ha poteri di adozione dello Statuto, nonché funzioni propositive e consultive. Nelle modifiche statutarie e nell'approvazione dei bilanci, l'organo delibera "a doppia maggioranza" (1/3 dei comuni e 50%+1 della popolazione). È composta dal sindaco metropolitano e da tutti i sindaci dei comuni appartenenti alla Città metropolitana.

Nella governance della Città metropolitana non è previsto alcun organo collegiale con potere esecutivo, tuttavia lo Statuto può prevedere la facoltà per il Sindaco di nominare un Vicesindaco; uno o più consiglieri delegati.

Tutte le cariche sono esercitate a titolo gratuito, ma l'art. 4, comma 6, ddl non esclude che lo statuto preveda gettoni di presenza o rimborsi delle spese per l'esercizio della carica.

La disciplina delle Città metropolitane è affidata, oltre che alla legge dello Stato, ad eventuali leggi regionali disciplinanti la parte eccedente le funzioni fondamentali e dagli statuti di autonomia, chiamati a svolgere un ruolo fondamentale nell'organizzazione dell'ente, nella determinazione delle attribuzione degli organi e nell'articolazione delle loro competenze, nonché nei rapporti tra Città metropolitana e Comuni aderenti.

Alla fonte statutaria è, quindi, rimessa la definizione e distribuzione dei poteri ulteriori rispetto a quelli fissati nel ddl. Ad esempio, dovrà definire a chi spettano: i poteri di ordinanza contingibile e urgente nelle materie di competenza dell'Ente; i criteri generali di ordinamento degli uffici e dei servizi e nomina dei responsabili; il sistema delle partecipazioni dell'Ente e l'organizzazione e le concessioni di servizi pubblici; i programmi triennali e elenco annuale dei lavori pubblici; gli eventuali organismi di partecipazione democratica e gli strumenti di garanzia per le minoranze; l'istituzione e l'ordinamento dei tributi, la disciplina delle tariffe dei servizi; le alienazioni e acquisizioni di beni, la contrazione di mutui e l'emissione di prestiti obbligazionari, il regime patrimoniale dell'Ente e le entrate connesse al suo utilizzo.

Allo Statuto (che di norma è una fonte che dispiega i suoi effetti prevalentemente all'interno dell'Ente) sono riconosciuti anche compiti di regolazione con valenza "esterna", che cioè incidono nei rapporti istituzionali con gli altri livelli di governo nel territorio metropolitano. Ad esempio: le modalità e gli strumenti di coordinamento dell'azione complessiva di governo del territorio; i rapporti tra Città Metropolitana e Comuni aderenti nell'organizzazione delle funzioni metropolitane e comunali (potere molto più ampio di quello previsto dal TUEL alle Province in materia di convenzioni tra Comuni); l'assetto di forme di organizzazione in comune delle funzioni; la eventuale differenziazione dell'organizzazione per aree territoriali interne alla Città Metropolitana; la costituzione d'intesa con la Regione di zone omogenee per specifiche funzioni con organismi (non organi) territoriali di collegamento con la Città Metropolitana; gli eventuali accordi tra i Comuni esterni e la Città Metropolitana.

La riforma innova l'ordinamento vigente anche rispetto agli strumenti per la cooperazione territoriale in ambito metropolitano. Nei rapporti tra Città Metropolitana e Comuni vengono introdotti: la convenzione di avvalimento per il reciproco utilizzo di risorse umane, strumentali e finanziarie per l'esercizio di specifiche funzioni; la convenzione con delega di funzioni alle reciproche strutture. Gli istituti presentano analogie sul piano concettuale, ma sono molto diversi tra loro in quanto ai rapporti di forza e quindi alla distribuzione degli oneri economici tra i due livelli di governo a seconda dello strumento prescelto.

La riforma attribuisce alla Città metropolitana tre diverse tipologie di funzioni: le funzioni fondamentali della Città metropolitana; le nuove funzioni fondamentali della Provincia a cui subentra; le funzioni attribuibili alla Città metropolitana nell'ambito del processo di riordino delle Province. A queste si devono aggiungere le funzioni considerate "proprie" dell'Ente, cioè quelle storicamente esercitate dalla Provincia ai sensi dell'art. 118 Cost. (v. anche la sent. Corte Cost. 238/2007) Inoltre, lo Stato e le Regioni potranno conferire all'Ente ulteriori funzioni amministrative.

Il capo III (artt. 11-19) disciplina le Province, configurandole quali enti territoriali di area vasta con le seguenti funzioni fondamentali: a) pianificazione territoriale provinciale di coordinamento, nonché valorizzazione dell'ambiente, per gli aspetti di competenza; b) pianificazione dei servizi di trasporto in ambito provinciale, autorizzazione e controllo in materia di trasporto privato, in coerenza con la programmazione regionale, nonché costruzione e gestione delle strade provinciali e regolazione della circolazione stradale ad esse inerente; c) programmazione provinciale della rete scolastica, nel rispetto della programmazione regionale; d) raccolta ed elaborazione di dati, assistenza tecnico-amministrativa agli enti locali. Nonché funzioni di cura dello sviluppo strategico del territorio e gestione di servizi in forma associata in base alle specificità del territorio medesimo; cura delle relazioni istituzionali con Province, Province autonome, Regioni, Regioni a statuto speciale ed enti territoriali di altri Stati, con esse confinanti e il cui territorio abbia caratteristiche montane, anche stipulando accordi e convenzioni con gli enti predetti.

Vengono ridisegnati gli organi delle ente, escludendone l'elezione diretta da parte dei cittadini Il presidente della Provincia è eletto dai sindaci e dai consiglieri dei Comuni della Provincia e rimane in carica per quattro anni. Viene eletto tra i sindaci della Provincia, il cui mandato scada non prima di diciotto mesi dalla data di svolgimento delle elezioni e resta in carica anche in caso di cessazione dalla carica di sindaco, ove avvenga per fine del mandato. Il presidente rappresenta l'ente; convoca e presiede consiglio provinciale e assemblea dei sindaci; sovrintende al funzionamento dei servizi e degli uffici e all'esecuzione degli atti; esercita le altre funzioni attribuite dallo statuto.

Il consiglio provinciale è l'organo di indirizzo e controllo: propone all'assemblea lo statuto; approva regolamenti, piani, programmi; approva o adotta ogni altro atto ad esso sottoposto dal presidente della Provincia; esercita le altre funzioni attribuite dallo statuto. Ha poteri in materia di bilancio (in particolare adotta, su proposta del presidente, gli schemi di bilancio da sottoporre al parere dell'assemblea dei sindaci; a seguito del parere espresso da quest'ultima approva in via definitiva i bilanci dell'ente). Il consiglio è composto dal presidente della Provincia e da un numero di componenti variabile in relazione alla popolazione delle Province (16, 12, 10). Rimane in carica due anni ed è eletto dai sindaci e dai consiglieri comunali dei Comuni della Provincia. Godono parimenti dell'elettorato passivo i sindaci e i consiglieri comunali in carica.

L'assemblea dei sindaci, costituita dai sindaci dei Comuni appartenenti alla Provincia, ha poteri propositivi, consultivi e di controllo, adotta o respinge lo statuto proposto dal consiglio con i voti che rappresentino almeno un terzo dei Comuni compresi nella Provincia e la maggioranza della popolazione complessivamente residente.

Vengono dettate specifiche norme per la costituzione degli organi in sede di prima applicazione della legge e disciplinata al fase transitoria relativamente al trasferimento delle funzioni non fondamentali, dei beni, delle risorse finanziare, umane, strumentali e organizzative

Il capo V (artt. 21-28) disciplina "organi e funzionamento delle unioni di comuni. Fusioni di comuni". In particolare si introducono alcune modifiche al TUEL in merito alle unioni di comuni e loro organi (stabilendo la gratuità delle cariche e dello status di amministratori) e alle fusioni. Si prevedono incentivi di natura economica, fermi restando gli obiettivi di finanza pubblica.