Dall’ISVAP all’IVASS: breve raffronto delle rispettive discipline legislative
L’Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni (IVASS), introdotto con d.l. n. 95/2012 - convertito in legge n. 95/2012 - recante «Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini» (cd. spending review), è un ente dotato di personalità giuridica di diritto pubblico, destinato a sostituire e a svolgere le funzioni dell’Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo (ISVAP), ai sensi dell’art. 4 della l. 12 agosto 1982, n. 576 (Riforma della vigilanza sulle assicurazioni), nonché dell’art. 5 del d.lgs. 7 settembre 2005, n. 209 (Codice delle Assicurazioni).
Più puntualmente, l’art. 13 del citato decreto, al comma 28, statuisce che «alla data di entrata in vigore del presente decreto gli organi ISVAP decadono e il Presidente dell’ente soppresso assume le funzioni di Commissario per l’ordinaria e straordinaria amministrazione dell’ente» fino al momento dell’adozione ed entrata in vigore dello Statuto IVASS (art. 13, comma 31).
Tale ultima circostanza, verificatasi in data 1° gennaio 2013, ha pertanto sancito la soppressione dell’ISVAP ed il subentro dell’IVASS in tutte le relative funzioni, competenze, poteri e rapporti giuridici attivi e passivi, con conseguente trasferimento delle stesse risorse finanziarie.
Si tratta di una previsione normativa che risponde all’esigenza di «assicurare la piena integrazione dell’attività di vigilanza nel settore assicurativo, anche attraverso un più stretto collegamento con la vigilanza bancaria» (art. 13, comma 1), con l’ulteriore probabile obiettivo della prevenzione di “nuove” e future crisi finanziarie (in questo senso si veda Domenico Crocco, Le Autorità Amministrative indipendenti di regolazione e vigilanza dei mercati. Lineamenti di diritto pubblico dell’economia, Jovene, 2012, 101).
Il che trova riscontro e concretizzazione nella stessa struttura dell’Istituto di vigilanza, in quanto fortemente integrata con l’organizzazione della Banca d’Italia medesima.
L’IVASS è, invero, governato da tre organi: il Presidente, il Consiglio e il Direttorio della Banca d’Italia in composizione integrata (art. 13, comma 10).
Il Presidente è il Direttore Generale della Banca d’Italia (art. 13, comma 11).
Il Consiglio è composto dal Presidente e da due consiglieri «scelti tra persone di indiscussa moralità ed indipendenza oltre che di elevata qualificazione professionale in campo assicurativo, nominati con decreto del Presidente della Repubblica, previa delibera del Consiglio dei ministri, ad iniziativa del Presidente del Consiglio, su proposta del Governatore della Banca d’Italia e di concerto con il Ministro dello sviluppo economico» (art. 13, comma 13).
I due consiglieri testè menzionati durano in carica sei anni, con possibilità di rinnovo per un ulteriore mandato (art. 13, comma 14).
Il Direttorio, infine, è composto, oltre che dal Governatore, dal Direttore generale e dai tre Vice Direttori generali della Banca d’Italia (art. 22 Statuto Banca d’Italia), anche dai due consiglieri testè menzionati (art. 13, comma 17).
Al Presidente, legale rappresentante dell’Istituto, spetta la funzione di promuovere e coordinare l’attività del Consiglio, di cui presiede le riunioni, nonché di informare il Direttorio in composizione integrata sui fatti rilevanti concernenti l’amministrazione dell’Istituto medesimo (art. 3 Statuto IVASS).
Ai sensi dell’art. 13, comma 4, del decreto-legge in esame, il Consiglio ha funzioni di amministrazione generale dell’ente, spettandogli, in particolare, l’adozione del relativo regolamento di organizzazione, l’esame e l’approvazione del bilancio d’esercizio, l’adozione dei provvedimenti di nomina, assegnazione, promozione e cessazione dal servizio dei dipendenti, nonché di conferimento degli incarichi dirigenziali.
L’art. 5 dello Statuto IVASS poi, con clausola residuale, attribuisce al Consiglio la competenza a porre in essere tutti gli atti di amministrazione che non siano espressamente affidati ad altri organi.
Il Consiglio deve, altresì, eseguire gli indirizzi e gli atti di direzione strategica adottati dal Direttorio, vero centro propulsore dell’attività dell’Istituto di vigilanza.
Giova, a tal fine, precisare che il Direttorio ha la competenza ad adottare i provvedimenti destinati ad assumere rilevanza esterna, ovvero ad impegnare definitivamente la volontà dell’ente nell’esercizio delle funzioni istituzionali ed in materia di vigilanza assicurativa (art. 13, comma 18). Il che rimanda inevitabilmente alla competenza ad adottare «provvedimenti a carattere normativo», oltre che al compito di approvare la relazione sull’attività dell’Istituto, da trasmettere annualmente al Parlamento ed al Governo (art. 13, comma 20).
Nella medesima logica si colloca l’ulteriore competenza assegnata al Direttorio in ordine al rilascio di deleghe ai singoli consiglieri o ai dirigenti dell’Istituto con riferimento all’adozione di provvedimenti che non richiedono valutazioni di carattere discrezionale (art. 13, comma 16).
Le funzioni testè descritte debbono svolgersi «secondo i principi di autonomia organizzativa, finanziaria e contabile, oltre che di trasparenza e di economicità, mantenendo i contributi di vigilanza annuali previsti dal Capo II del Titolo XIX del decreto legislativo 7 settembre 2005, n. 209 (Codice delle assicurazioni private)» (art. 13, c. 3). Circostanza, quest’ultima, che rimanda, inequivocabilmente, al concetto di autonomia organizzativa e di bilancio, quale indice - tra gli altri – rivelatore dell’effettiva sussistenza, in un apparato amministrativo, della natura di autorità indipendente (sul punto, si rinvia, a G. Puccini, Il problema dell’identificazione delle autorità indipendenti fra giurisprudenza amministrativa e decreto “salva-Italia, nella presente rivista, n. 1/2012), ovvero ad uno degli stessi parametri di valutazione, la cui incerta sussistenza ha fatto, a lungo, dubitare circa l’esatta qualificazione giuridica dell’ISVAP.
Ed invero, sebbene la disciplina legislativa dell’ormai soppresso ente di vigilanza e la stessa giurisprudenza del Consiglio di Stato ne avessero affermato il carattere di autorità amministrativa indipendente, non è mai parsa sostenibile con certezza l’estraneità dell’ISVAP al circuito fiduciario Parlamento- Governo.
L’art. 4 della relativa legge istitutiva (L. n. 576/1982) prevedeva, infatti, lo svolgimento delle funzioni di vigilanza nell’ambito (rectius, conformemente) delle linee di politica assicurativa del Governo.
A ciò, inoltre, si aggiungevano le ulteriori perplessità suscitate al riguardo dalla stessa disciplina di nomina dei componenti dell’ISVAP e del loro mandato (artt. 10, commi 1 e 2, e 11, comma 1, L. n. 576/1982).
Il presidente dell’ISVAP, infatti, era nominato con d.P.R., previa deliberazione del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministero dello sviluppo economico, sentita la competente commissione parlamentare. La durata del suo mandato era di cinque anni, con possibilità di una sola ulteriore riconferma e, altresì, con la possibilità di una rimozione anticipata o di una sospensione dalle funzioni, senza alcuna precisazione dei relativi presupposti.
I membri del Consiglio, a loro volta, erano nominati con d.P.C.M., adottato di concerto con il Ministro dello sviluppo economico, con durata in carica per quattro anni e possibilità di riconferma per non più di due volte.
Si rilevava - e si intuisce – che la brevità della durata dei mandati, la rinnovabilità degli stessi per una (nel caso del Presidente) o due (nel caso dei consiglieri) volte pregiudicavano, sul piano dell’effettività, la tenuta stessa del nomen di autorità amministrativa indipendente pur attribuito all’ISVAP sia a livello legislativo che a livello giurisprudenziale.
Diversamente, almeno prima facie, non sembra che analoghi dubbi possano formularsi con riguardo al “nuovo” IVASS.
Netta appare, invero, la formulazione della prima parte del comma 4 dell’art. 13 del decreto istitutivo, secondo cui «l’Istituto e i componenti dei suoi organi operano con piena autonomia e indipendenza e non sono sottoposti alle direttive di altri soggetti pubblici o privati».
Detta logica d’altronde, ha trovato un coerente sviluppo anche nella disciplina, sopra riportata, modalità di nomina e durata del mandato dei due consiglieri destinati ad affiancare, tanto nel Consiglio quanto nel Direttorio dell’Istituto, i membri appartenenti al Direttorio della Banca d’Italia.
Ugualmente rilevante, a questi fini, risulta l’attribuzione al Direttorio della competenza a stabilire norme in materia di incompatibilità dei componenti dell’Istituto, nonché in ordine all’adozione di un codice etico valido ed efficace nei confronti di tutti i soggetti al servizio dell’IVASS.
Sembrerebbe trattarsi dunque, nel complesso, di elementi che, se non eliminano, quanto meno riducono sensibilmente le possibilità di un condizionamento esterno (rectius, politico) dell’azione dell’Autorità in esame.
Regolamento n. 6 del 2 dicembre 2014 concernente la disciplina dei requisiti professionali degli intermediari assicurativi e riassicurativi in attuazione dell’art. 22, comma 9, del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179 convertito nella legge 17 dicembre 2012, n. 221.
Con delibera n. 172, il Direttorio integrato dell’IVASS ha adottato il regolamento «concernente la disciplina dei requisiti professionali degli intermediari assicurativi e riassicurativi, in attuazione dell’art. 22, comma 9, del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179 convertito nella legge 17 dicembre 2012, n. 221», entrato in vigore il 1 gennaio 2015.
Come innanzi accennato, si tratta di un potere normativo esercitato sulla base della disposione di cui al citato art. 22, comma 9, contenuta nel cosiddetto decreto sviluppo-bis, la quale affida all’Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni il compito di individuare con apposito regolamento «gli standard organizzativi, tecnologici e professionali riguardanti la formazione e l'aggiornamento degli intermediari assicurativi, con riferimento ai prodotti formativi, ai requisiti dei soggetti formatori e alle caratteristiche tecniche e funzionali delle piattaforme e-learning».
Sebbene, prima facie, tale disposizione possa apparire meramente attributiva di potere, occorre tuttavia notare come, in essa, si precisi che il regolamento IVASS «dovrà riunificare e armonizzare la disciplina esistente in materia». Ed invero, come si apprende dalla relazione illustrativa di accompagnamento, il regolamento ha effettivamente riunificato e coordinato le disposizioni contenute nel Regolamenti ISVAP 5/2006 e 34/2010 in tema di formazione ed aggiornamento.
In sintesi, dunque, il regolamento n. 6 del 2 dicembre 2014 si muove nell’ambito di un contesto normativo già esistente, rispetto al quale esso compie un’operazione di mera armonizzazione e razionalizzazione, sia pur implicante inevitabili elementi abrogativi, e perciò stesso, innovativi sul versante della relativa disciplina normativa.
Per ciò che concerne il procedimento di adozione dell’atto in esame, deve porsi in luce l’avvenuto corretto svolgimento della procedura di pubblica consultazione sul relativo documento pubblicato sul sito istituzionale dell’Istituto: procedura nell’ambito della quale – si legge nella relazione di accompagnamento – sono pervenute osservazioni e proposte da parte di 77 soggetti, i cui contenuti e relative valutazioni da parte dell’IVASS sono pubblicati e ricompresi nel documento “Esiti della pubblica consultazione”.
Si precisa, infine, che il regolamento n. 6/2014 si compone di venti articoli suddivisi in sette Capi, e che esso è stato pubblicato il 9 dicembre 2014, in Gazzetta Ufficiale al numero 285.
http://www.ivass.it/ivass/imprese_jsp/PageRegolamentiList.jsp
Regolamento n. 7 del 2 dicembre 2014 concernente l’individuazione dei termini e delle unità organizzative responsabili dei procedimenti amministrativi dell’ IVASS, ai sensi degli articoli 2 e 4 della legge 7 agosto 1990, n. 241.
Con delibera n. 175 del 2 dicembre 2014, l’Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni ha adottato un regolamento attuativo degli articoli 2 e 4 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni, in virtù dei quali gli enti pubblici nazionali pongono, conformemente ai propri ordinamenti, i termini entro cui devono concludersi i procedimenti di propria competenza, individuandone le relative unità organizzative responsabili.
Si tratta di intervento normativo di particolare rilievo. Ed invero, come è noto, perché l’attività dell’Ente sia realmente partecipata, occorre che vi sia una chiara ed univoca scansione del relativo procedimento, nonché la conoscibilità all’esterno delle disposizioni organizzative dello stesso.
Dal punto di vista strutturale, si rileva l’assenza di una relazione di accompagnamento, nonché la suddivisione del testo normativo in 12 articoli.
Il regolamento in esame è stato pubblicato sulla Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana n. 291 del 16 dicembre 2014, ed è entrato in vigore il giorno immediatamente successivo.
http://www.ivass.it/ivass/imprese_jsp/PageRegolamentiList.jsp