Sent. n. 250/2014 – Giudizio di legittimità costituzionale in via incidentale
Deposito del 07/11/2014 – Pubblicazione in G. U. n. 47 del 12/11/2014
Motivo della segnalazione
Con la sentenza in epigrafe la Corte costituzionale decide della questione di legittimità costituzionale sollevata, con tre distinte ordinanze di analogo tenore, dal TAR del Lazio in relazione all'art. 6-ter, comma 1 d. l. n. 79/2012 nella parte in cui prevede, in ordine al settore del traffico e della mobilità nel territorio delle Province di Treviso e Vicenza, che "restano fermi" gli effetti della deliberazione del Consiglio dei Ministri del 31 luglio 2009 attraverso cui è stata dichiarata la situazione emergenziale ed attuata la gestione commissariale nell'ambito dei lavori per la realizzazione dell'opera viaria denominata strada pedemontana veneta.
Ad avviso del giudice a quo tale norma avrebbe "legificato" sia la dichiarazione dello stato di emergenza, sia le conseguenti previsioni di nomina e attribuzione dei poteri al commissario delegato, così violando le seguenti norme costituzionali: l'art. 3, primo comma per avere dettato una disciplina che avrebbe irragionevolmente cristallizzato il regime derogatorio che era stato adottato per la realizzazione di un'opera che stava avvenendo in base ad un iter normativo ordinario; gli artt. 3, primo comma, 24 e 113, primo e secondo comma per aver ridotto l'ambito del diritto di difesa dei ricorrenti nei giudizi a quibus, limitando la possibilità di ottenere l'annullamento di provvedimenti illegittimi e creando per costoro una disparità di trattamento nei confronti di tutti gli altri soggetti lesi dall'attività amministrativa. Si tratterebbe, insomma, a giudizio del remittente, di un "atto formalmente legislativo che tiene, tuttavia, luogo di provvedimenti amministrativi, in quanto dispone in concreto su casi e rapporti specifici".
Il punto centrale sotteso alla questione di costituzionalità così sollevata è quello della distinzione, in tema di rapporto fra previsione legislativa e atto amministrativo richiamato, tra rinvio recettizio (o materiale) e rinvio non recettizio (o formale), laddove la tecnica di confezionamento della legge contempli un rimando ad un atto normativo preesistente e di rango subordinato.
La Corte ribadisce la propria giurisprudenza – che risale agli anni novanta ed è stata poi ribadita più recentemente nel 2013 – che, recependo la differenza fra rinvio recettizio e rinvio formale, specifica che, mentre il rinvio formale concerne la fonte e non la norma, per aversi rinvio recettizio occorre che il richiamo sia indirizzato a norme determinate ed esattamente individuate dalla stessa norma che lo effettua.
Quanto ai criteri per distinguere la natura del rinvio, la Corte precisa poi che, così come ha da sempre ritenuto anche la dottrina tradizionale, deve ritenersi operante una presunzione di rinvio formale agli atti amministrativi laddove questi siano richiamati in una disposizione legislativa, fuorché la natura recettizia del rinvio non emerga univocamente dal testo normativo, circostanza, questa, che non ricorre necessariamente neppure quando l'atto sia indicato specificamente dalla norma legislativa: di conseguenza, per assodare la natura del rinvio ed il significato che ad esso debba essere conferito è necessario desumere dal testo della disposizione censurata l'intento del legislatore.
Muovendo da queste premesse e facendo riferimento anche ai lavori preparatori del decreto-legge in cui è contenuta la disposizione oggetto di scrutinio, la Corte arriva alla conclusione che è da escludere che tale disposizione abbia inteso effettuare un rinvio materiale – con effetto di novazione della fonte – alla disciplina emergenziale e all'attività compiuta dal commissario delegato nell'ambito del procedimento di realizzazione dell'opera viaria denominata strada pedemontana veneta.
Da ciò la Corte trae la conseguenza della non fondatezza delle censure sollevate con gli atti introduttivi in quanto il valore normativo primario della disposizione non è, contrariamente a quanto sostenuto dal giudice a quo, quello di "legificare" provvedimenti amministrativi: insomma, la disposizione impugnata non ha mutato il livello normativo della fonte da cui derivano la dichiarazione di emergenza e i poteri commissariali in relazione all'opera viaria.
Infine, la Corte dichiara parimenti non fondata la questione sollevata in relazione agli artt. 3, primo comma, 24 e 113, primo e secondo comma Cost., dedotta sull'assunto della compressione , sotto più profili, del diritto di difesa dei ricorrenti nel giudizio a quo: anche in questo caso, infatti, il rimettente erra – secondo la Corte – nell'incentrare i propri dubbi sulla costituzionalità della disposizione normativa censurata, posto che la protrazione degli effetti della situazione d'emergenza sottesa alle determinazioni del Presidente del Consiglio dei Ministri dalla stessa richiamati costituisce la risultante di una fattispecie che continua ad essere interamente regolamentata in via amministrativa.