Sentenza n. 211/2016 – giudizio di legittimità costituzionale in via principale
Deposito del 16/09/2016 – Pubblicazione in G.U. 21/09/2016, n. 38
Motivo della segnalazione
La Regione Campania ha proposto questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 224, della legge 23 dicembre 2014, n. 190 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge di stabilità 2015), sostenendone la non conformità al dettato costituzionale per due ordini di ragioni: a) innanzitutto perché la disposizione si pone «in evidente contrasto con gli articoli 117, quarto comma, e con l’art. 119 Cost.» in quanto interviene, finanziandola, in materia di competenza regionale, quale è il trasporto pubblico locale, attraverso un intervento finalizzato, non riconducibile alle tipologie di intervento ammissibili ai sensi dell’art. 119, quinto comma, Cost., non essendo individuato alcun particolare ente destinatario (a sostegno sono richiamate le sentenze di questa Corte n. 222 del 2005, n. 423 e n. 16 del 2004); b) in secondo luogo perché, in ogni caso, la disposizione viola gli artt. 5 e 120 Cost. «sotto il profilo della inadeguatezza delle procedure concertative che involvono la Regione», in quanto per l’adozione del decreto ministeriale contemplato per la ripartizione delle risorse su base regionale non si prevede l’intesa con la Conferenza unificata, strumento che «meglio corrisponderebbe alle più intense modalità di leale collaborazione richieste dal costante orientamento giurisprudenziale» della Corte (è richiamata la sentenza n. 222 del 2005).
La norma censurata disponeva che: «Con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, sono stabilite le modalità di attuazione dei commi da 223 a 227 e la ripartizione delle risorse su base regionale secondo i seguenti criteri: a) migliore rapporto tra posto/km prodotti e passeggeri trasportati; b) condizioni di vetustà nonché classe di inquinamento degli attuali parchi veicolari; c) entità del cofinanziamento regionale e locale; d) posti/km prodotti».
Il comma 223 dell’art. 1 della legge n. 190 del 2014 dispone che: «Le risorse di cui all’articolo 1, comma 83, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, finalizzate a favorire il rinnovo dei parchi automobilistici destinati ai servizi di trasporto pubblico locale, regionale e interregionale, sono destinate all’acquisto di materiale rotabile su gomma secondo le modalità di cui ai commi 224, 226 e 227». Il predetto comma 223, cui le disposizioni del comma 224 concorrono a dare attuazione, modifica dunque la destinazione delle risorse previste dal richiamato art. 1, comma 83, della legge 27 dicembre 2013, n. 147 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge di stabilità 2014), per orientarle specificamente all’acquisto di materiale rotabile su gomma. Successivamente alla proposizione del ricorso, peraltro, il quadro normativo è mutato, ma la questione in punto di diritto resta identica.
L’intervento incide in materia di competenza regionale residuale, quale è il trasporto pubblico locale, in termini di concorso non alle spese di funzionamento, ma alle spese di investimento per il rinnovo del parco rotabile ad esso adibito.
L’intervento prevede, dunque, risorse aggiuntive rispetto alla ordinaria capacità finanziaria regionale locale finalizzate a un intervento specifico e vincolato ma a carattere generale non essendo destinato solo a determinati ambiti territoriali.
La Corte, in particolare nella sentenza n. 273 del 2013, ha avuto modo di affermare che il trasporto pubblico locale rientra nell’ambito delle competenze residuali delle Regioni, di cui all’art. 117, quarto comma, Cost. Nel contempo, ha tuttavia rilevato che, attesa la perdurante parziale attuazione della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione), e del decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68 (Disposizioni in materia di autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e delle province, nonché di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard nel settore sanitario), non è mai stato effettuato il passaggio a regime dei c.d. “costi standard”.
Relativamente al principio di leale collaborazione, nella sentenza n. 273 del 2013, la Corte ha fatto presente di aver dichiarato costituzionalmente illegittime norme che disciplinavano i criteri e le modalità ai fini del riparto o riduzione di fondi o trasferimenti destinati ad enti territoriali nella misura in cui non prevedevano “a monte” lo strumento dell’intesa con la Conferenza, non solo nel caso di intreccio di materie (sentenza n. 168 del 2008), ma anche in caso di potestà legislativa regionale residuale.
Le indicazioni contenute nella sentenza n. 273 del 2013 possono essere assunte a parametro anche ai fini dell’esame della questione di legittimità costituzionale in oggetto. L’intervento di finanziamento previsto dall’art. 1, comma 224, della legge n. 190 del 2014 attiene a materia sicuramente rientrante, come più volte ribadito dalla Corte, nell’ambito delle competenze regionali residuali, qual è quella del trasporto pubblico locale.
L’intervento di finanziamento in oggetto si configura come un apporto dello Stato volto a migliorare sul territorio nazionale e in una prospettiva di convergenza, gli «standard» anzidetti, tra i quali la sicurezza dei mezzi adibiti al servizio assume carattere di particolare rilievo.
Tale esigenza è soddisfatta attraverso il concorso di tutti gli apporti finanziari possibili, ivi compresi quelli statali in funzione di sostegno ed integrazione delle limitate risorse regionali disponibili, siano gli interventi a carattere generale, siano invece mirati a finalità specifiche. Tuttavia, proprio perché tale finanziamento interessa materia comunque di competenza residuale regionale quale è il trasporto pubblico locale, occorre assicurare il più ampio coinvolgimento decisionale del sistema regionale in ordine al riparto delle risorse finanziarie in oggetto; coinvolgimento che si realizza attraverso lo strumento della “previa intesa” con la Conferenza permanente Stato-Regioni.
La evidenziata forma di coinvolgimento “forte” risulta poi, nella fattispecie, non solo ragionevole ma anzi resa necessaria dal fatto che tra i criteri di distribuzione delle risorse vi è, come si è detto, l’entità del cofinanziamento regionale e locale.
La circostanza che la disposizione in esame indichi precisi criteri per la ripartizione delle risorse finanziarie non costituisce fattore idoneo ad attenuare la predetta esigenza di coinvolgimento maggiormente incisivo delle Regioni, ovvero a giustificare la modalità censurata di livello “debole” di coinvolgimento. Difatti, non essendo prevista la specifica percentuale di incidenza di ciascun criterio in sede di riparto, il concreto peso assegnato ad ognuno dei criteri stessi ai fini della ripartizione delle risorse finisce per essere sostanzialmente rimesso alla discrezionalità dello Stato.
La Corte evidenzia inoltre come, dall’illustrazione del quadro normativo concernente il susseguirsi degli interventi in materia di finanziamento statale del trasporto pubblico locale, emerga l’indirizzo legislativo che prevede, in coerenza con la giurisprudenza di questa Corte in materia, il ricorso alla “intesa” con la Conferenza come strumento di coinvolgimento decisionale del sistema regionale.
Pertanto la disposizione scrutinata, attesa la rilevata insufficienza del previsto meccanismo di coinvolgimento decisionale delle Regioni, viene dichiarata illegittima limitatamente alla previsione secondo cui il contemplato decreto ministeriale è adottato “sentita” la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, anziché sulla base di una “intesa” con la Conferenza medesima.