Sentenza n. 244/2016 – Giudizio di legittimità costituzionale in via principale

Deposito del 22/11/2016 – Pubblicazione in G.U. 30/11/2016, n. 48

Motivo della segnalazione
La Regione Lombardia ha impugnato con ricorso l’art. 35 d.l. n. 133/2014 (“Misure urgenti per l’apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l’emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attività produttive”) per la supposta violazione degli artt. 3, secondo comma, 77, secondo comma, 81, 117, primo comma – in riferimento alla direttiva 2001/42/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 giugno 2001, concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente –, 117, secondo comma, 117, terzo comma, 119 e 120 Cost.
L’art. 35 prevede che “1. Entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, il Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, individua, con proprio decreto, gli impianti di recupero di energia e di smaltimento dei rifiuti urbani e speciali, esistenti o da realizzare per attuare un sistema integrato e moderno di gestione di tali rifiuti atto a conseguire la sicurezza nazionale nell’autosufficienza e superare le procedure di infrazione per mancata attuazione delle norme europee di settore. Tali impianti, individuati con finalità di progressivo riequilibrio socio economico fra le aree del territorio nazionale, concorrono allo sviluppo della raccolta differenziata e al riciclaggio mentre deprimono il fabbisogno di discariche. Tali impianti di termotrattamento costituiscono infrastrutture e insediamenti strategici di preminente interesse nazionale ai fini della tutela della salute e dell’ambiente. 2. Tutti gli impianti, sia esistenti che da realizzare, devono essere autorizzati a saturazione del carico termico, come previsto dall’art. 15 del decreto legislativo 4 marzo 2014, n. 46. Entro 60 giorni dalla entrata in vigore del presente decreto, per gli impianti esistenti, le Autorità competenti provvedono ad adeguare le autorizzazioni integrate ambientali. 3. Tutti gli impianti di nuova realizzazione dovranno essere realizzati conformemente alla classificazione di impianti di recupero energetico di cui al punto R1 (nota 4), allegato C, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152. 4. Entro 60 giorni dalla entrata in vigore del presente decreto, per gli impianti esistenti, le Autorità competenti provvedono a verificare la sussistenza dei requisiti per la loro qualifica di impianti di recupero energetico R1, revisionando in tal senso e nello stesso termine, quando ne ricorrono le condizioni, le autorizzazioni integrate ambientali. 5. Ai sensi del decreto legislativo n. 152 del 2006 e successive modificazioni non sussistendo vincoli di bacino per gli impianti di recupero, negli stessi deve essere data priorità al trattamento dei rifiuti urbani prodotti nel territorio nazionale a saturazione del carico termico, devono essere trattati rifiuti speciali non pericolosi o pericolosi a solo rischio sanitario, adeguando coerentemente le autorizzazioni integrate ambientali alle presenti disposizioni nei termini sopra stabiliti. 6. I termini previsti per l’espletamento delle procedure di espropriazione per pubblica utilità, di valutazione di impatto ambientale e di autorizzazione integrata ambientale degli impianti di cui al comma 1, sono ridotti alla metà. Se tali procedimenti sono in corso alla data di entrata in vigore del presente decreto, sono ridotti della metà i termini residui. 7. In caso di mancato rispetto dei termini di cui ai commi 2, 4, 5 e 6 si applica il potere sostitutivo previsto dall’art. 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131”.
Secondo la ricorrente, la norma si porrebbe in contrasto, inter alia, in modo particolare con l’art. 77 Cost. per i seguenti ordini di ragione: innanzitutto perché la necessità di interventi strutturali sul sistema della gestione dei rifiuti non costituirebbe per nulla una circostanza accidentale ed eccezionale suscettibile come tale di esser disciplinata in via d’urgenza, non venendo in considerazione una soluzione di natura emergenziale bensì un vero e proprio intervento di riassetto ordinamentale del tutto estraneo alla natura del decreto-legge; in secondo luogo perché il decreto-legge presenterebbe pure un difetto di omogeneità ravvisabile sia dall’epigrafe del provvedimento, sia dall’ampio preambolo in cui si attesta la straordinaria necessità ed urgenza di provvedere con misure eterogenee, difetto di omogeneità che riguarderebbe anche l’impugnato art. 35, le cui disposizioni imporrebbero alle competenti autorità regionali e locali il rispetto di scansioni temporali non coordinate ed in potenziale conflitto fra di loro.
Con particolare riferimento al profilo dedotto del difetto di omogeneità del contenuto del decreto-legge, la Corte non può che prendere le mosse dalla sentenza n. 22 del 2012 la quale aveva statuito il principio dell’omogeneità, cioè della intrinseca coerenza delle disposizioni contenute in un decreto-legge, a pena dell’illegittimità tout court del decreto-legge stesso. La Corte ricorda opportunamente che tale coerenza, secondo le indicazioni ricavabili da quella decisione, può manifestarsi alternativamente in due modalità: o dal punto di vista oggettivo e materiale, venendo in considerazione una pluralità di norme accomunate dalla natura unitaria delle fattispecie disciplinate; o sotto il profilo funzionale e finalistico, qual è il caso di una pluralità di norme afferenti pure a materie diverse, ma indirizzate all’unico scopo di approntare rimedi urgenti a situazioni straordinarie venutesi a determinare.
Tanto premesso, la Corte osserva che il decreto-legge oggetto del ricorso è annoverabile nella categoria dei provvedimenti governativi “ab origine a contenuto plurimo” ricondotti dalla stessa Corte fra gli atti che astrattamente “di per sé non sono esenti da problemi rispetto al requisito dell’omogeneità” (decisione n. 32 del 2014).
Tuttavia, le variegate disposizioni che compongono il decreto-legge, sebbene materialmente eterogenee, presentano una sostanziale omogeneità di scopo, ragion per cui il decreto stesso appare fornito di una sua intrinseca coerenza e dunque non sussiste alcuna violazione dell’art. 77 Cost.