Sentenza n. 228/2017 – giudizio di legittimità costituzionale in via principale

Deposito del 25/10/2017 – Pubblicazione in G.U. 02/11/2017, n. 44

Motivo della segnalazione
La decisione qui segnalata riguarda la legittimità costituzionale degli artt. 7 e 32, III comma, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 12 dicembre 2016, n. 25 (Ordinamento contabile e finanziario dei comuni e delle comunità comprensoriali della Provincia di Bolzano), in riferimento agli artt. 11; 81, IV e VI comma; 97, I comma; 117, commi I, II lettera e), e III, Cost. e agli artt. 8, 9, 79, commi III e IV-octies, del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige).

La norma impugnata prevede che «La mancata adozione dei provvedimenti di riequilibrio previsti dall’articolo 193 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e successive modifiche, comport[i] il divieto di assumere impegni e pagare spese per servizi non espressamente previsti per legge. Sono fatte salve le spese da sostenere a fronte di impegni già assunti nei precedenti esercizi. Le deliberazioni assunte in violazione della presente norma sono nulle». A sua volta, il citato art. 193 del d. lgs. 267/2000 (si tratta del cd ‘testo unico enti locali’; d’ora in avanti, TUEL) dispone che la mancata adozione, da parte dell’ente, dei provvedimenti di riequilibrio previsti da detto articolo sia equiparata, ad ogni effetto, alla mancata approvazione del bilancio di previsione di cui all’art. 141 del TUEL e comporti lo scioglimento del consiglio comunale e provinciale, con l’applicazione della procedura prevista dal II dello stesso articolo.
Secondo la parte ricorrente, le sanzioni introdotte dalla normativa de qua sarebbero difformi da quelle delineate dalla disciplina nazionale. La disciplina provinciale «non disporrebbe l’equiparazione ad ogni effetto dei meccanismi sanzionatori alla mancata approvazione del bilancio di previsione, ignorando in particolare la procedura di commissariamento di cui all’art. 141, comma 2, del d.lgs. n. 267 del 2000.» (punto 1.1 del ‘considerato in diritto’). Il commissariamento, in particolare, sarebbe una garanzia indispensabile per il rispetto della disciplina interposta di cui al d. lgs. 118/2011 e, «in definitiva, per assicurare l’armonizzazione dei criteri di gestione dei bilanci pubblici (art. 117, secondo comma, lettera e, Cost.); l’equilibrio di bilancio di cui all’art. 81 Cost., nel rispetto dei vincoli europei (artt. 11 e 117, primo comma, Cost.); il buon andamento finanziario e della programmazione di cui all’art. 97 Cost. e la corretta applicazione del coordinamento della finanza pubblica di cui all’art. 117, terzo comma, Cost.».
La Presidenza del Consiglio dei Ministri, però, ha impugnato anche l’art. 32, III comma, della legge prov. Bolzano 25/2016, il quale dispone che «Le competenze attribuite dal titolo VIII del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e successive modifiche, alla Corte dei conti e ricadenti nelle funzioni di cui all’art. 79 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, e successive modifiche, sono svolte dalla Provincia autonoma di Bolzano». Le competenze in questione, secondo l’impostazione della parte ricorrente, spettano alla Corte dei conti, anche in vista della garanzia della neutralità e l’indipendenza del controllo, in funzione dell’osservanza dei vincoli di bilancio nazionali ed europei, nell’interesse dello Stato-comunità (punto 1.3 del ‘considerato in diritto’). La Consulta, dopo aver superato il punto della mancata corrispondenza tra i parametri costituzionali evocati nel ricorso e quelli contenuti nella delibera del Consiglio dei ministri, ha dichiarato inammissibile il richiamo all’art. 81, IV e VI comma, dal momento che nel ricorso non compare alcun collegamento con la fattispecie impugnata (punto 2.1 del ‘considerato in diritto’).
Sono invece considerate ammissibili le questioni proposte con riferimento agli altri parametri costituzionali, stante la dovuta argomentazione e i dovuti richiami presenti nella deliberazione del Consiglio dei ministri.
Quali sono, quindi, in ultima analisi, i parametri costituzionali di riferimento nella q.l.c. sottoposta alla Corte? In primo luogo, lo Statuto regionale, dal momento che secondo il governo esso non consentirebbe alcuna possibile variazione nella trasposizione delle norme impugnate. In secondo luogo, l’art. 117, III comma, Cost., perché una disciplina uniforme sarebbe “coessenziale” per il coordinamento della finanza pubblica. Infine, gli artt. 97, I comma, 11 e 117, I e III comma, Cost., «in quanto collegati all’«armonizzazione dei bilanci pubblici in virtù della legge costituzionale n. 1 del 2012», la quale, oltre all’armonizzazione, ha introdotto nell’ordinamento il cosiddetto principio del pareggio di bilancio.» (così il punto 2.2 del ‘considerato in diritto’).
La Consulta, quindi, dichiara la fondatezza della questione di legittimità costituzionale dell’art. 7 della L. Prov. Bolzano 25/2016, «sia in riferimento all’art. 79, IV comma-octies,del d.P.R. n. 670 del 1972, sia in riferimento agli artt. 11, 97, I comma, 117, commi I, II, lettera e) e III, Cost., poiché la Provincia non ha recepito «mediante rinvio formale recettizio» la disciplina statale posta a garanzia delle situazioni di mancato riequilibrio dei bilanci.» Di seguito, la Corte individua nell’art. 193 TUEL una norma interposta nel giudizio in questione, perché – in prospettiva teleologica – il corretto funzionamento dell’ente locale è indissolubilmente legato alla cura dei connessi interessi finanziari (punto 3.1 del ‘considerato in diritto’). La disciplina dell’equilibrio di bilancio – rileva il giudice delle leggi - è fortemente condizionata, a livello nazionale, dal principio di uniformità, sia a proposito del concetto unitario di equilibrio del bilancio, sia in rapporto agli effetti che produce il suo mancato perseguimento. La normativa de qua si discosta dalla «prescritta formale recezione» della disciplina statale tanto sotto il profilo del mancato scioglimento, quanto sotto il profilo della nullità delle delibere assunte in contrasto con la disciplina provinciale. Queste previsioni, secondo l’argomentazione della Consulta, sono incostituzionali. Quanto previsto dall’art. 193 TUEL si connota per l’esigenza sistemica unitaria dell’ordinamento, «secondo cui sia la mancata approvazione dei bilanci, sia l’incuria del loro squilibrio strutturale interrompono – in virtù di una presunzione assoluta – il legame fiduciario che caratterizza il mandato elettorale e la rappresentanza democratica degli eletti». Ciò perché la salvaguardia statica e dinamica degli equilibri finanziari è considerata quale principio presupposto al mandato elettorale. La Consulta, al riguardo, osserva anche che «Il collegamento uniforme previsto dal TUEL tra il mandato elettorale e il sistema sanzionatorio del mancato perseguimento, sotto il profilo statico e dinamico, degli equilibri di bilancio è sorretto da elementi sistemici di razionalità intrinseca prima ancora che logico-giuridici: un bilancio non in equilibrio e l’assenza di bilancio costituiscono analoghi vulnera alla programmazione delle politiche pubbliche, in relazione alle quali è svolto il mandato elettorale. Quest’ultimo, indipendentemente dalle scelte di cui è espressione, ha quale presupposto indefettibile la puntuale e corretta redazione e gestione del bilancio secondo i canoni dell’art. 97, primo comma, Cost.» (punto 3.2 del ‘considerato in diritto’).
Sono fondate anche le censure di costituzionalità relative all’art. 32, comma 3, della legge prov. Bolzano n. 25/2016, in riferimento all’art. 117, commi primo, secondo, lettera e), e terzo, Cost.
La Corte, richiamata la propria pregressa giurisprudenza, riafferma quindi l’estraneità dei controlli di legittimità-regolarità operati dalla Corte dei conti sui bilanci pubblici rispetto ai controlli di gestione. I primi non possono quindi essere intestati ad alcuna autonomia speciale. Come puntualizzato dal giudice delle leggi, il controllo su cui vuole incidere la normativa de qua «è esercitato nell’interesse dello Stato per finalità che riguardano la finanza pubblica nel suo complesso e non può essere confuso e sovrapposto a controlli esercitati da un ente ad autonomia speciale» (cfr. sent. n. 40 del 2014; in questi termini il punto 4 del ‘considerato in diritto’). I controlli che la provincia altoatesina vorrebbe intestarsi – rileva la Corte - consistono appunto in controlli di legittimità-regolarità se non addirittura in attribuzioni di natura giurisdizionale ed esulano dalle funzioni reclamate come proprie dalla parte resistente. La Corte chiarisce poi tanto i limiti dell’operare della Corte dei conti, quanto quelli delle ulteriori attività di controllo che la Provincia autonoma di Bolzano può porre in essere per proprio conto, anche in relazione al “Patto di garanzia” (Accordo del 15 ottobre 2014, trasfuso nell’art. 1, comma 407, lettera e, n. 2, della legge n. 190 del 2014). In particolare, l’Accordo del 2014 va a modificare l’art. 79 del d.P.R. 670/1972: nell’assetto attuale, «fermo restando il coordinamento della finanza pubblica da parte dello Stato ai sensi dell’art. 117 Cost.», spetta alla Provincia di Bolzano «il coordinamento della finanza provinciale al fine di ripartire i concorsi e gli obblighi inerenti ai vincoli finanziari nazionali ed europei tra gli enti del sistema territoriale integrato, la vigilanza sul raggiungimento degli obiettivi così attribuiti e il monitoraggio dell’andamento complessivo della finanza provinciale.» (punto 4 del ‘considerato in diritto’). Il collegamento fra questa norma e controllo assegnato dal legislatore statale alla Corte dei conti è palese: «gli adempimenti attribuiti alla Provincia autonoma di Bolzano in tema di coordinamento della finanza provinciale, ed in particolare il riparto dei “concorsi e degli obblighi nei confronti degli enti del sistema territoriale integrato”, costituiscono – in ragione della richiamata disposizione statutaria – parametri del sindacato di legittimità-regolarità esercitato dalla Corte dei conti sugli enti locali e sulle aziende sanitarie della Provincia» (punto 4 del ‘considerato in diritto’). E – analogamente - «le risultanze della vigilanza provinciale sul raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica» vanno a costituire «utile fonte istruttoria per il sindacato individuale su detti enti esercitato dalla Corte dei conti» (ibidem). In conclusione, la disposizione impugnata, invadendo le competenze attribuite dal legislatore alla magistratura contabile, contrasta con gli artt. 8, 9 e 79, comma 3, del d.P.R. n. 670 del 1972, atteso che le funzioni della stessa attribuite alla Provincia autonoma di Bolzano esulano dalle competenze a questa spettanti.
L’art. 32, III comma, della legge prov. Bolzano n. 25 del 2016 contrasta poi con l’art. 117, primo e terzo comma, Cost., in ragione del fatto, già evidenziato, che l’armonizzazione e la neutralità del sindacato sui bilanci degli enti locali sono funzionalmente collegati al coordinamento della finanza pubblica, in particolare sotto il profilo della cura degli equilibri della finanza pubblica allargata e degli altri vincoli assunti dallo Stato in sede europea (in tal senso, sentenza n. 184 del 2016).
Le ulteriori censure proposte nei confronti dell’art. 32, III comma, della legge prov. Bolzano n. 25/2016 restano assorbite. In conclusione, sia l’art. 7 che l’art. 32, III comma, della legge prov. Bolzano n. 25/2016 vengono dichiarati costituzionalmente illegittimi.