Sentenza n. 79/2019 – giudizio di legittimità costituzionale in via incidentale

Deposito del 9/4/2019 – pubblicazione in G.U. 17/4/2019, n. 16

Motivo della segnalazione
Con la sentenza n. 79/2019 la Corte costituzionale ha dichiarato inammissibili o infondate le questioni di legittimità costituzionale di numerose disposizioni del d.lgs. 28 settembre 2012, n. 178 recante Riorganizzazione dell’Associazione italiana della Croce Rossa (C.R.I.) a norma dell’art. 2 della legge 4 novembre 2010 n. 183. Mentre sono state dichiarate inammissibili le questioni sollevate con riferimento all’art. 117, primo comma, Cost. in relazione all’art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo, le altre censure – formulate con riguardo agli artt. 1, 3, 76 e 97 Cost. – sono state dichiarate infondate.

Sul piano sostanziale, il d.lgs. n. 178/2012 ha riformato la C.R.I., trasformandola da ente di diritto pubblico in associazione di volontariato, inquadrata in regime di diritto privato e chiamata a svolgere attività di rilevante interesse pubblico.
In questa sede, in particolare, è opportuno soffermarsi sulle questioni di costituzionalità sollevate in riferimento agli artt. 76 e 1 Cost. – con quest’ultima disposizione richiamata, di fatto, ad abundantiam – e all’art. 2 della legge n. 183/2010. Ad avviso del giudice a quo, l’art. 2 della legge n. 183/2010 aveva conferito al Governo una delega di riordino, che non avrebbe consentito in alcun modo interventi innovativi o soppressivi sugli enti da riorganizzare. A fronte di questa impostazione della legge di delega, il d.lgs. n. 178/2012 avrebbe illegittimamente proceduto a “un’integrale rinnovazione strutturale” della C.R.I.
Il giudice delle leggi osserva che l’art. 76 Cost. pone una duplice direttiva normativa nei confronti del Parlamento e del Governo. Da un lato, spetta al primo circoscrivere i margini di azione dell’esecutivo attraverso l’individuazione dei principi e criteri direttivi, la delimitazione dell’oggetto e la fissazione del termine per l’esercizio della delega. L’inammissibilità di deleghe “in bianco” si giustifica proprio alla luce dell’assetto delle attribuzioni disegnato dalla Costituzione, in cui il Parlamento occupa una posizione centrale nei processi di produzione normativa. Dall’altro lato, le condizioni fissate dal delegante rappresentano un confine invalicabile per il Governo, tanto che nel caso di deleghe destinate al riordino normativo “al legislatore delegato spetta un limitato margine di discrezionalità per l’introduzione di soluzioni innovative” (sentenza n. 250/2016).
Poste queste premesse, il procedimento di cui all’art. 76 concerne la produzione di atti legislativi, e l’“esercizio delegato di una funzione ‘legislativa’”: concretamente, ciò significa che il delegante non è onerato di fornire una descrizione tassativa delle norme, suscettibile di guidare il delegato. Risulta consentito, anzi, il ricorso a clausole generali. Né si può affermare che il Governo sia tenuto a un’attività di mera esecuzione della delega. Entro questa cornice – risultante da un’interpretazione anche sistematica e teleologica della delega – dev’essere inquadrata la discrezionalità del legislatore delegato.
Ci si deve perciò chiedere se l’art. 2 della legge n. 183/2010 abbia conferito al Governo un mero compito di riordino normativo. Se l’oggetto della delega è identificato nella riorganizzazione degli enti, istituti e società vigilati dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali e dal Ministero della salute – fra i quali è espressamente menzionata la C.R.I. – dai lavori preparatori della legge si trae conferma dell’intenzione d’intervenire su tale ente pubblico attraverso una complessiva revisione della sua struttura organizzativa. Quanto ai principi e criteri direttivi, il legislatore ha fatto riferimento a esigenze di semplificazione e snellimento della struttura amministrativa degli enti interessati e alla razionalizzazione e ottimizzazione delle spese e dei costi di funzionamento, previa riorganizzazione dei relativi centri di spesa. Con queste indicazioni “il delegante ha lasciato aperta una pluralità di soluzioni, tutte egualmente rimesse alla discrezionalità del Governo nell’attuazione della legge di delega, secondo un disegno procedurale coerente con l’art. 76 Cost.”.
Il mutamento della natura giuridica della C.R.I. è lo strumento individuato dal delegato per raggiungere e soddisfare la finalità indicata dal legislatore di delega, né si può dire che esso sia estraneo agli obiettivi di riorganizzazione perseguiti dalla delega stessa.