Il 12 marzo 2019 è stata presentata presso la Camera dei Deputati una proposta di modificazione “organica” del regolamento sugli affari europei, in particolare sull’art. 25 e sul Capo XXVIII del regolamento: modifiche alle disposizioni relative alle procedure di collegamento con l’Unione europea (Doc. II, n. 9, XVIII leg.), a prima firma dell’on. Sergio Battelli (M5S), presidente della XIV Commissione Politiche dell’Unione europea, e sottoscritta trasversalmente da numerosi deputati di tutti i gruppi costituiti presso questo ramo del Parlamento e componenti della XIV Commissione al momento della presentazione della proposta.

La proposta mira a codificare nel regolamento della Camera le significative innovazioni apportate sulla partecipazione dei parlamenti nazionali alle procedure europee, prima, dal Trattato di Lisbona del 2009, e poi, rispetto al Parlamento italiano, dalla legge n. 234/2012. La Camera, infatti, aveva dato seguito alle modifiche introdotte dal Trattato di Lisbona solo con due pareri della sua Giunta per il regolamento, rispettivamente, del 6 ottobre 2009 e del 14 luglio 2010, che avevano definito “procedure sperimentali” di collegamento con l’Unione europea. Invero, la proposta di modificazione in esame, a quasi dieci anni da quella revisione dei Trattati, va anche oltre, spingendosi, ad esempio, a disciplinare la partecipazione della Camera alle procedure del c.d. “dialogo bancario” nel quadro dell’Unione bancaria europea. Le disposizioni di cui si propone l’introduzione recuperano, peraltro, il lavoro istruttorio svolto dalla Giunta per il regolamento della Camera nella XVII legislatura (su cui sia consentito rinviare a L. Bartolucci e C. Fasone, Le procedure di raccordo con l’Unione europea: un bilancio in attivo, ma con qualche occasione persa, in Osservatorio sulle fonti online, fasc. 1/2014 - Sezione speciale sulla revisione dei regolamenti parlamentari), più specificamente il testo base adottato da questo organo l‘8 gennaio 2014 e gli emendamenti a quel testo presentati dai relatori nella seduta del 14 ottobre 2014, rimasti senza seguito.
Le principali novità previste dal Doc. II, n. 9, di cui si darà brevemente conto, sono le seguenti. Innanzitutto, il nuovo art. 126-quater regola l’esame congiunto della relazione programmatica annuale sualla partecipazione dell’Italia all’Unione europea con gli strumenti di programmazione europei, come il programma legislativo e di lavoro annuale della Commissione europea, secondo quanto stabilito già nel parere della Giunta per il regolamento del 14 luglio 2010. Inoltre, al fine di tenere conto tanto del parere del 6 ottobre 2009 quanto della legge n. 234/2012, si intende modificare sensibilmente il novero degli atti europei da esaminare nel quadro della partecipazione al processo di formazione delle decisioni europei e la tempistica prevista. In particolare, in virtù del controllo di sussidiarietà e del dialogo politico con la Commissione europea, tutti gli atti e i progetti di atti dell’Unione europea, così come quelli preordinati alla loro formazione sono trasmessi alla Camera dal Governo e direttamente dalle Istituzioni europee (art. 127, comma 1). La Commissione competente per materia, che procede all’esame con il parere della XIV Commissione, può consultare i Consigli regionali, acquisendone “documenti, osservazioni e proposte”, in applicazione delle norme sull’istruttoria legislativa in Commissione, in quanto compatibili (art. 127, comma 3). Si recepiscono anche le disposizioni della legge n. 234/2012 sulla riserva di esame parlamentare, prevedendo che, su richiesta della Commissione competente, il Presidente della Camera comunichi al Governo l’avvio dell’esame su un atto o progetto di atto europeo per la eventuale apposizione della riserva (art. 127, comma 2) indicando anche il termine per il completamento dell’esame, normalmente fissato in trenta giorni (art. 127, comma 4). L’atto conclusivo dell’esame, approvato dalla Commissione competente per materia, diventa poi una risoluzione, anzichè un “documento conclusivo” come è attualmente denominato, riconoscendosi così pienamente la sua natura di atto di indirizzo. Ai fini del dialogo politico è tale risoluzione che viene trasmessa alle istituzioni europee unitamente al parere della XIV Commissione in allegato (art. 124, comma 4).
Vi è però una ulteriore novità di rilievo in proposito, che avvicina in qualche misura la novella regolamentare alla Camera, se approvata, al “modello” del Senato, per questo profilo non alterato dalla riforma del suo regolamento approvata sul fine della XVII legislatura (su cui si vedano E. Albanesi, Nella riforma organica del Regolamento del Senato, anche alcune innovazioni (formali e sostanziali) della disciplina dei raccordi parlamentari tra Italia e Unione europea, e G. Piccirilli, Finalmente una (prima) riforma del regolamento del Senato. Luci e ombre di un intervento che necessità di essere completato, entrambi in Osservatorio sulle fonti online, rispettivamente fasc. 1/2018 e fasc. 3/2017) e che consente la trasmissione al Governo del parere della Commissione per le Politiche dell’Unione europea in caso di inerzia della Commissione competente per materia (art. 155, comma 5 r.S.): così, anche alla Camera, qualora la Commissione di settore non si sia espressa entro trenta giorni (al Senato i giorni sono quindici), la XIV Commissione può chiedere che il suo parere approvato entro i termini sia trasmesso al Presidente dell’altro ramo del Parlamento, al Governo e alle Istituzioni europee (art. 127, comma 5). Per favorire comunque l’esame e una presa di posizione da parte della Commissione competente per materia, si stabilisce però che, se la XIV Commissione non si è espressa entro trenta giorni, la Commissione di settore dispone di ulteriori quindici giorni per adottare la risoluzione.
La medesima procedura di cui al novellato art. 127 si applica anche nelle ipotesi, ribadite dalle legge n. 234/2012, in cui l’entrata in vigore di una decisione del Consiglio europeo o del Consiglio dei Ministri dell’Unione è subordinata alla approvazione degli Stati membri secondo le rispettive norme costituzionali (art. 127.2), quando si proceda a revisione semplificata dei Trattati senza approvazione effettuata con legge oppure quando il Governo è tenuto ad acquisire in via preventiva la posizione delle Camere per richiedere la rimessione di un atto dal Consiglio dei Ministri dell’Unione al Consiglio europeo o per opporsi all’atto (il c.d. meccanismo del freno di emergenza). In queste circostanze è ammesso il coinvolgimento dell’Aula qualora, prima di procedere alla votazione della risoluzione da parte della Commissione di settore, un Presidente di Gruppo o il Governo ne chiedano la rimessione in Assemblea. Così la Commissione competente presenta una relazione all’Assemblea con il parere della Commissione per le Politiche dell’Unione europea in allegato. In caso di concorso tra più risoluzioni, si vota per prima quella fatta propria dal Governo. Come riportato nella relazione illustrativa alla proposta di modificazione del regolamento in esame, la possibilità di rinvio in Assemblea di una simile deliberazione è già stata seguita per prassi, in base alla decisione della Conferenza dei presidenti di Gruppo del 31 ottobre 2018, all’atto dell’esame della decisione (UE, EURATOM) 2018/994 del Consiglio, del 13 luglio 2018, che modifica l’atto relativo all’elezione dei membri del Parlamento europeo a suffragio universale diretto, allegato alla decisione 76/787/ CECA, CEE, EURATOM del Consiglio, del 20 settembre 1976 (Doc. CCXXXVI, n. 1, su cui si veda la relativa segnalazione nella Rubrica su Raccordi parlamentari Italia-UE, Osservatorio sulle fonti online, fasc. 1/2019).
Quanto al controllo di sussidiarietà, come già indicato dalle “procedure sperimentali”, il fulcro è e resta la XIV Commissione (art. 127.1), ma alla discussione sul progetto di atto legislativo è prevista la partecipazione anche del relatore della Commissione competente per materia. In questo caso, è la XIV Commissione che può consultare i Consigli regionali, con modalità analoghe a quanto disposto per il dialogo politico, e che al termine dell’esame adotta una decisione, trasmessa alla Commissione di settore e al Presidente della Camera. Qualora la decisione della Commissione per le Politiche dell’Unione europea, da rendere entro quaranta giorni dall’assegnazione del progetto, consista in un parere motivato sul rispetto del principio di sussidiarietà, entro cinque giorni dalla deliberazione, su richiesta del Governo, di un quinto dei componenti della XIV Commissioni o di uno o più rappresentanti di Gruppi di pari consistenza numerica, di un decimo dei componenti dell’Assemblea o di uno o più Presidenti di Gruppo di pari consistenza numerica, la decisione sulla conformità al principio di sussidiarietà e la relativa discussione sono rimesse all’Assemblea. Il Presidente della Camera iscrive immediatamente la decisione della XIV Commissione sui profili di sussidiarietà all’ordine del giorno dell’Assemblea in modo che il procedimento si concluda entro il termine di otto settimane prescritto dal Protocollo n. 2 annesso al Trattato di Lisbona per l’adozione di pareri motivati. Al termine della discussione, rigorosamente contingentata, si procede alla votazione del documento della XIV Commissione senza dichiarazioni di voto e considerando inammissibili questioni pregiudiziali e sospensive, emendamenti, richieste di votazione per parti separate, ordini del giorno al Governo eventualmente presentati. Il rinvio in Commissione in questa fase è consentito solo se resta possibile il rispetto dei termini fissati dal diritto primario dell’Unione. Qualora la decisione della XIV Commissione, invece, rechi un parere favorevole per i profili della sussidiarietà e i soggetti previsti intendano richiedere una rimessione in Aula, la richiesta si intende ritirata se “almeno un’ora prima dell’inizio della discussione venti deputati o uno o più presidenti di Gruppo che, separatamente o congiuntamente risultino di almeno pari consistenza numerica, presentano un apposito ordine del giorno motivato che espone le ragioni per le quali ritengono che il progetto in causa non sia conforme al principio di sussidiarietà”. In aggiunta, ove ne sia fatta richiesta, si procede con votazione nominale con procedimento elettronico. In via generale, il presidente della Camera procede alla trasmissione alle istituzioni europee soltanto delle decisioni recanti un parere motivato – come accaduto finora per prassi – a meno che la Commissione per le Politiche dell’Unione europea non richieda espressamente la trasmissione della decisione favorevole al progetto legislativo.
Quanto alle audizioni e al dialogo con le istituzioni europee sono da segnalare il comma 2, dell’art. 127-ter, come modificato, nonchè il nuovo art. 127-quater. Il primo assicura la possibilità di audire, oltre i componenti della Commissione europea, come disposto dal regolamento vigente, anche „rappresentanti delle altre istituzioni e degli organismi previsti dai Trattati relativi all’Unione europea o istituiti a norma degli stessi”. Inoltre, dopo l’assunzione delle funzioni, si prevede la possibilità – a cui già si è fatto ricorso in via di prassi – di audire membri italiani delle istituzioni e degli organismi dell’Unione designati o proposti dal Governo. Il secondo, l’art. 127-quater dispone genericamente, sulla scorta della best practice del Bundestag tedesco, che “i deputati possono presentare, per il tramite del Presidente della Camera, per iscritto, osservazioni o quesiti rivolti alle Istituzioni dell’Unione europea nelle materie di loro competenza, nei limiti in cui tale facoltà sia prevista dall’ordinamento dell’Unione europea”. Di fatto, una simile previsione è diretta a fornire una disciplina regolamentare al c.d. “dialogo bancario” tra la Camera dei Deputati italiana e la Banca Centrale europea (BCE), da un lato, nell’ambito del regolamento (UE) n. 1024/2013 del Consiglio, del 15 ottobre 2013, che attribuisce alla BCE compiti specifici in merito alle politiche in materia di vigilanza prudenziale degli enti creditizi (art. 21, par. 2), e con il Comitato di risoluzione unico, dall’altro, nel quadro del regolamento (UE) n. 806/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 luglio 2014, che fissa norme e una procedura uniformi per la risoluzione degli enti creditizi e di talune imprese di investimento nel quadro del meccanismo di risoluzione unico e del Fondo di risoluzione unico (art. 46, par. 1). Tale nuovo articolo, se approvato, riprende i contenuti della lettera del Presidente della Camera del 14 novembre 2018 resa nota nella seduta della Commissione Finanze del 13 dicembre 2018 (v. Resoconto sommario, VI Commissione permanente (Finanze), 13 dicembre 2018, XVII leg., pp. 34-35).
Infine, quanto all’esecuzione e all’attuazione degli obblighi europei, si introduce un sessione europea per l’esame congiunto – già effettuato nella prassi – del disegno di legge di delegazione europea (relativo al primo semestre) e della relazione consuntiva annuale sulla partecipazione dell’Italia all’Unione, per assicurare tempi certi per gli adempimenti pendenti (art. 126-ter come modificato). La sessione europea ha una durata di quarantacinque giorni e la programmazione dei lavori dell’Aula e delle Commissioni deve consentire la conclusione dell’esame entro il termine, stabilendosi inoltre che la votazione finale sul disegno di legge di delegazione europea dovrà avvenire entro dieci giorni dalla conclusione dell’esame in sede referente. Seguendo il modello dell’esame del disegno di legge di bilancio e contrariamente al procedimento seguito alla luce delle norme vigenti, anche quello dei disegni di legge europea e di delegazione europea viene incardinato presso una Commissione principale, la XIV in questo caso, mentre le Commissioni di settore, per le parti di rispettiva competenza, possono approvare proposte emendative che sono automaticamente presentate alla Commissione per le Politiche dell’Unione europea. Spetta poi a questa Commissione “capofila”, qualora non intenda accogliere gli emendamenti delle altre Commissioni, esplicitarne le ragioni, analogamente a quanto previsto per il procedimento di approvazione del disegno di legge di bilancio (art. 121, comma 2, ult. periodo r.C.). La stessa procedura si applica anche per l’esame dei disegni di legge europea e di delegazione europea (relativi al secondo semestre), con i termini però previsti dalla Conferenza dei presidenti dei Gruppi.