1. Il 21 luglio 2022, il presidente del Consiglio dei Ministri Mario Draghi, all’esito di una rapida parlamentarizzazione della crisi, ha reiterato le dimissioni proprie e dell’intero esecutivo nelle mani del presidente della Repubblica Sergio Mattarella, che, come ha scritto il Quirinale nel relativo comunicato, «ne ha preso atto»[1]. È così partito l’iter che ha portato, nella stessa giornata, allo scioglimento anticipato delle Camere; e, da lì, alla convocazione delle elezioni politiche per il successivo 25 settembre, all’insediamento della XIX legislatura repubblicana (13 ottobre) e al giuramento del governo Meloni (22 ottobre).
Le dimissioni dell’esecutivo, come noto, fanno sì che entri nella fase di cd. disbrigo degli affari correnti, espressione invalsa nella prassi per indicare quel momento in cui il gabinetto uscente non gode più della pienezza dei poteri derivante dalla sussistenza del rapporto fiduciario col Parlamento e deve dunque - «per generale convinzione», è stato scritto in dottrina[2] - occuparsi esclusivamente della gestione di ordinaria amministrazione nell’attesa che si insedi il dicastero successivo.
La particolarità del disbrigo degli affari correnti fa sì che l’esecutivo uscente avverta spesso la necessità di una vera e propria autolimitazione[3], indicando lungo quali linee svolgere il periodo tra le proprie dimissioni e il giuramento del gabinetto subentrante. Uno degli esempi su cui si è maggiormente concentrata la letteratura giuspubblicistica è l’atto emanato dal presidente del Consiglio dei Ministri Romano Prodi il 12 ottobre 1998, che venne ad intrecciarsi con la delicata vicenda dell’intervento dell’ONU nella crisi del Kosovo; mentre, immediatamente prima del governo Draghi, analogo atteggiamento ha tenuto il secondo gabinetto Conte[4].
2. In questo contesto deve leggersi la direttiva indirizzata il 22 luglio scorso (nel giorno immediatamente successivo alle dimissioni) dal presidente Draghi a tutti i componenti del Governo - ministri, viceministri e sottosegretari.
Nella premessa, Draghi esprime il desiderio di «richiamare l’attenzione di tutti i componenti del Governo sulla necessità di attenersi rigorosamente alle seguenti direttive circa lo svolgimento delle proprie funzioni». Suddivise in paragrafi, seguono le avvertenze relative a sei diversi ambiti.
Nel primo, di carattere eminentemente generale, viene indicato l’oggetto delle attribuzioni dell’esecutivo dimissionario. Il disbrigo degli affari correnti viene strutturato secondo tre diverse direttrici: «attuazione delle leggi e delle determinazioni già assunte dal Parlamento»; «adozione degli atti urgenti, ivi compresi gli atti legislativi, regolamentari e amministrativi necessari per fronteggiare le emergenze nazionali, le emergenze derivanti dalla crisi internazionale e la situazione epidemiologica da COVID-19»; «attuazione legislativa, regolamentare e amministrativa del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e del Piano nazionale per gli investimenti complementari (PNC)». A margine di questi tre obiettivi, viene indicato l’obbligo di garantire la continuità dell’attività amministrativa.
3. I successivi paragrafi della direttiva sono destinati ad ambiti specifici.
Intanto, vi è il richiamo dedicato alle attività del Consiglio dei Ministri, da convocarsi ai sensi del Regolamento interno (comprese le riunioni preparatorie) «nei limiti previsti dalla presente direttiva». Vengono inoltre specificate le tipologie di atti che il Consiglio deve approvare nel corso della fase di transizione: atti urgenti (compresi quelli di cui all’avvertenza generale) «che necessitino di un passaggio in Consiglio dei Ministri»; esame delle leggi regionali; adozione di delibere amministrative.
La terza linea della direttiva è destinata al complesso dell’attività normativa. In questo caso, la latitudine dei poteri dell’esecutivo viene individuata in positivo e in negativo. In ottica di autolimitazione, dunque, si stabilisce che il Consiglio dei Ministri non procederà all’esame di nuovi disegni di legge, a meno che non siano inerenti l’attuazione di obblighi internazionali, eurounitari o collegati al PNRR. L’adozione dei decreti-legge viene subordinata al ricorrere dei presupposti di cui all’art. 77 Cost. Altre categorie di atti cui l’esecutivo ritiene di non dover abdicare sono quelli riguardanti gli «adempimenti prescritti dalla Costituzione, dalla legge n. 400 del 1988 e dalle leggi di delega per l'approvazione, anche in esame preliminare, di decreti legislativi, compresi quelli previsti dal PNRR e dal PNC». Per quanto concerne l’adozione di atti regolamentari, essa viene generalmente esclusa, ad eccezione che ricorrano precise necessità: urgenza derivante da scadenza di termini; attuazione di disposizioni legislative; assolvimento di obblighi sovranazionali; attuazione di misure legate al PNRR; avanzato stato di adozione degli atti preparatori. Questa parte si chiude con la precisazione in virtù della quale «resta subordinata all’assenso della Presidenza del Consiglio dei Ministri l’emanazione di regolamenti, direttive o circolari ministeriali».
Il quarto ambito individuato è quello delle nomine, limitando l’adozione dei relativi provvedimenti a quelli aventi carattere di urgenza o, comunque, «derivanti da esigenze funzionali, non procrastinabili oltre i termini di soluzione della crisi». Vi è il richiamo ai singoli Ministri affinché gli enti da loro controllati o vigilati si attengano agli stessi criteri. L’esercizio da parte del Ministero dell’Economia e delle Finanze delle facoltà di azionista viene subordinato al previo assenso del Presidente del Consiglio.
La quinta area della direttiva riguarda i rapporti internazionali. In questo caso, gli affari correnti di cui il Governo viene a farsi carico sono individuati nelle missioni all’estero dei componenti dell’esecutivo, sottoposte all’autorizzazione del Presidente del Consiglio; nella garanzia della rappresentanza della partecipazione del Governo a riunioni e vertici nell’ambito degli organi dell’Unione Europea e delle organizzazioni sovranazionali; nelle missioni «finalizzate a negoziati o alla firma di accordi internazionali anche correlati alla situazione di crisi internazionale e alle sue conseguenze», anche in questo caso subordinate all’autorizzazione preventiva di Palazzo Chigi.
Il sesto punto della direttiva riguarda i lavori parlamentari, col richiamo al dovere di assicurare «la partecipazione di rappresentanti del Governo, in Assemblea e nelle Commissioni, per l'esame di disegni di legge di conversione di decreti-legge e nelle altre occasioni in cui sarà richiesta dalle Camere»; specificando, inoltre, l’obbligo di concordare preventivamente col Ministro per i Rapporti con il Parlamento le posizioni dell’esecutivo.
La direttiva si chiude con l’invito ai Ministri a «a predisporre sollecitamente ogni utile elemento e documentazione circa l'organizzazione ed il funzionamento dei Dicasteri e dei Dipartimenti cui sono preposti, nonché sullo stato delle attività e delle iniziative in corso, al fine di una completa e tempestiva informazione nei confronti della Presidenza del Consiglio» e «a fornire un elenco con tutte le attività amministrative in corso di esecuzione o comunque in scadenza».
4. È giusto il caso di notare che dall’emanazione della direttiva Draghi all’insediamento del Governo Meloni si sono tenute dieci riunioni del Consiglio dei Ministri. Nel corso delle stesse - e per limitare l’analisi ai provvedimenti più ricorrenti -, sono stati approvati tre decreti-legge legati all’evolversi della situazione ucraina (i cd. decreti Aiuti-bis e Aiuti-ter e il decreto-legge sulle accise sui costi dei carburanti); sono stati esaminati in via preliminare nove schemi di decreto legislativo, tre dei quali sono stati poi approvati in via definitiva in quanto legati all’attuazione del PNRR (si tratta dei tre decreti che integrano la cd. riforma Cartabia: riforma del processo civile, riforma del processo penale, disposizioni sull’Ufficio per il processo). La necessità di predisporre due scostamenti di bilancio ha fatto sì che il Consiglio in disbrigo degli affari correnti esaminasse due relazioni sugli obiettivi di finanza pubblica, cui si è aggiunta l’analisi della Nota di aggiornamento al DEF. In otto occasioni sono state esaminate leggi regionali, deliberando l’impugnazione di trentotto di esse. Sono stati approvati cinque regolamenti legati all’attuazione di leggi già deliberate dal Parlamento. In tre occasioni sono stati deliberati provvedimenti di Protezione Civile, legati principalmente ad eventi meteorologici. In due occasioni il Consiglio ha deliberato provvedimenti di autorizzazione amministrativa in materia ambientale e in altrettante ha provveduto all’autorizzazione all’esercizio del golden power da parte del Ministero dell’Economia e delle Finanze. Infine, in tre occasioni sono stati adottati provvedimenti relativi a nomine, comprese alcune movimentazioni di incarichi prefettizi.
In generale, dunque, il Governo Draghi sembra aver rispettato i limiti che è inteso darsi, e che ha esercitato, nel pieno spirito della direttiva presidenziale, guardando anzitutto all’attuazione del versante italiano del piano Next Generation EU e all’evolversi dei complessi scenari conseguenti all’aggressione russa nei confronti dell’Ucraina; il tutto, giova ricordare, nel quadro derivante dalla subitanea interruzione dell’esperienza di un governo tecnico di solidarietà nazionale.
Volendo, poi, allargare lo sguardo alle precedenti direttive presidenziali di analogo tenore[5], il confronto va sicuramente fatto con quelle che, come l’atto in commento, sono state emanate nella circostanza che vede il periodo di disbrigo degli affari correnti coincidere con la fine della legislatura. Ci si può limitare all’ultima direttiva che risponde a tale criterio, quella, cioè, emanata dal presidente Paolo Gentiloni il 29 dicembre 2017[6]. Nella direttiva Draghi, anzitutto, mancano riferimenti alla «particolare fase della vita costituzionale, caratterizzata dall’attività delle Camere in regime di prorogatio e, allo stesso tempo, della permanenza in carica del Governo» con cui invece si apre la direttiva Gentiloni, che poneva dunque un oggettivo accento sulla riaffermazione della sussistenza – seppur ridotta – del rapporto fiduciario con il Parlamento. La diversità di atteggiamento della direttiva Draghi può, verosimilmente, essere spiegata con la peculiarità – da un punto di vista politico – del dicastero dimissionario e dell’eterogeneità della maggioranza parlamentare a suo sostegno prima della crisi di governo. Nel prosieguo, come si è visto, la direttiva Draghi assume come principale scopo quello di «richiamare l’attenzione di tutti i componenti del Governo sulla necessità di attenersi rigorosamente alle seguenti direttive circa lo svolgimento delle proprie funzioni», entrando subito nel merito dei compiti affidati ai singoli dicasteri. Lo stesso richiamo è recato anche dalla direttiva Gentiloni, ma solo dopo una ulteriore premessa, mirante a delineare ulteriormente i contorni del disbrigo degli affari correnti, nell’ambito del quale, si spiega, l’esecutivo opera «proseguendo l’esercizio delle funzioni politico-amministrative e di garanzia costituzionale che gli competono, peraltro nel rispetto dei rigorosi criteri di correttezza e di leale collaborazione nei confronti degli altri organi costituzionali e, prima di tutto, delle Camere sciolte». A questa dichiarazione segue poi un’elencazione – che la direttiva Draghi non opera – delle finalità particolari su cui concentrare l’attività del governo: «dare attuazione alle leggi»; «assicurare la prosecuzione dell’attività europea e internazionale»; «proseguire nell’attività amministrativa», soprattutto per quanto concerne il rispetto dell’equilibrio economico-finanziario e degli obblighi di derivazione eurounitaria.
Si è già reso noto della scansione per ambiti di azione operata dalla direttiva Draghi. Da questo punto di vista, la direttiva Gentiloni è radicalmente diversa, nella struttura e nel contenuto. Per quanto concerne la prima, infatti, in essa vengono individuate otto linee di condotta (“Consiglio dei Ministri”, “deleghe ai Sottosegretari”, “attività normativa”, “nomine”, “relazioni internazionali”, “relazioni parlamentari”, “relazioni con le Conferenze Stato-regioni, Stato-autonomie locali e unificata”, “relazioni sindacali”) declinate, rispetto alla direttiva Draghi, in maniera molto più sintetica. Ad esempio, per quanto concerne l’area dei rapporti internazionali, essa si esaurisce nella disposizione in virtù della quale “missioni e visite potranno svolgersi previa informazione e relativa intesa, caso per caso, con la Presidenza del Consiglio dei Ministri”; dunque, senza fare riferimento alla necessità di garantire la partecipazione ai lavori, anche preparatori, delle riunioni di enti esplicitamente menzionati, né alcun accenno alle attività di firma e ratifica di trattati.
Interessante appare il raffronto tra le due direttive in merito all’area della produzione normativa. In particolare, se il dicastero Gentiloni non sembra essersi precluso l’esame di nuovi disegni di legge, la direttiva Draghi impone un generale impegno in senso contrario con l’unica eccezione degli atti legati al PNRR e al PNC. Entrambi gli esecutivi limitano l’adozione di decreti-legge al ricorrere effettivo di situazioni di necessità e urgenza. Analoga sintonia si rinviene sull’esercizio delle deleghe legislative, mentre è sull’adozione degli atti regolamentari che si registra una sorta di iato. Se infatti il dicastero Gentiloni, anche in questo caso, non la preclude, il governo Draghi parte da una sua tendenziale esclusione, contornata da alcune eccezioni (attuazione di leggi, scadenza di termini, ottemperanza agli obblighi eurounitari, attuazione del Next Generation EU, garanzia dell’operatività delle Pubbliche Amministrazioni). La distanza tra atteggiamenti viene, infine, a dilatarsi laddove si consideri il richiamo esplicito della direttiva Draghi al previo assenso della Presidenza del Consiglio dei Ministri sull’emanazione di direttive, regolamenti e circolari ministeriali, che la direttiva Gentiloni, invece, non contempla mai. Le due direttive vengono a differenziarsi soprattutto per la pervasività dei poteri di controllo e coordinamento che la Presidenza del Consiglio viene ad attribuirsi nella complessa fase del disbrigo degli affari correnti. Oltre che in relazione agli atti secondari di competenza dei singoli Ministeri, infatti, il previo assenso della Presidenza (e delle sue strutture) è previsto dalla direttiva Draghi anche per l’esercizio del golden power e per la definizione delle posizioni ufficiali del Governo presso le Camere; laddove, invece, la direttiva Gentiloni menziona, al più, la necessità di informare e raccogliere l’intesa su missioni e visite internazionali, per di più in via tendenziale («caso per caso»). La direttiva Gentiloni, anzi, non subordina ad alcun intervento della Presidenza neanche la possibilità per i Ministri di «stabilire eventuali limiti all’esercizio delle funzioni delegate ai Sottosegretari». Infine, la direttiva Draghi, come già si è avuto modo di anticipare, si chiude con il richiamo ai Ministri a tenere informata la Presidenza completamente e tempestivamente su funzionamento e organizzazione dei singoli dicasteri o dipartimenti e ad elencare le attività in esecuzione o in scadenza, secondo una modalità di lavoro del tutto sconosciuta alla direttiva Gentiloni. Segno ulteriore di come dagli atti di regolazione interna del disbrigo degli affari correnti possano emergere indici importanti da un punto tanto giuridico, quanto extragiuridico, a partire dall’emersione di tendenze accentratrici della Presidenza del Consiglio e, necessariamente, del vertice della stessa, che, a seconda delle stagioni, viene a smarcarsi – o meno - dalla configurabilità quale primus inter pares.
[1] Presidenza della Repubblica, Il Presidente Mattarella ha ricevuto il Presidente del Consiglio Mario Draghi che ha reiterato le dimissioni del Governo, in Presidenza della Repubblica, disponibile all’indirizzo https://www.quirinale.it/, 21 luglio 2022.
[2] G. de Vergottini, Diritto costituzionale, CEDAM, Padova, IX ed., 2017, 671 ss.
[3] Immagine usata da A. Natalini, Governo dimissionario "autolimitato": la direttiva di Chigi chiarisce il perimetro degli "affari correnti", in IlSole24Ore-Norme&Tributi Plus, disponibile all’indirizzo https://ntplusdiritto.ilsole24ore.com/, 25 luglio 2022.
[4] V. G. Santini, La direttiva sul disbrigo degli affari correnti del 26 gennaio 2021 e l’attività del Governo dimissionario, in Osservatorio sulle Fonti, disponibile all’indirizzo https://osservatoriosullefonti.it, 1, 2021, cui si rimanda anche per gli ampi riferimenti dottrinali sulle direttive presidenziali in materia di disbrigo degli affari correnti.
[5] Come ha scritto accorta dottrina, si tratta di dati non facile reperimento, in quanto gli atti in analisi non sono soggetti a pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale. Cfr. E. Catelani, Poteri del Governo in “ordinaria amministrazione” e rapporti con il Parlamento fra norme costituzionali, regolamenti parlamentari e direttive del Presidente del Consiglio, in Osservatorio sulle Fonti, disponibile all’indirizzo https://osservatoriosullefonti.it, 2, 2018, 3 ss.
[6] Si ricordi, peraltro, che a cavallo tra la XVII e la XVIII legislatura è intercorso un lasso di tempo tutt’altro che trascurabile tra la firma dei decreti di scioglimento delle Camere (28 dicembre 2017) e le dimissioni del dicastero Gentiloni con contestuale invito da parte del Capo dello Stato a rimanere in carica per la gestione degli affari correnti (24 marzo 2018), e tra questa circostanza e il giuramento del primo gabinetto Conte (1° giugno 2018).