CONS. STATO, sez. V, 23 settembre 2024, n. 7715
Con il secondo motivo l’appellante critica la sentenza di prime cure nella parte in cui aveva rigettato la censura riferita all’insussistenza dei presupposti per l’adozione dell’ordinanza ex art. 54 del d.lgs. 267 del 2000, posto che non era stata esaminata la documentazione in atti ed in particolare la relazione del ctp di parte e le argomentazioni a sostegno del contenzioso civile.
Evidenzia che le ragioni dell’urgenza del provvedere erano state individuate nella sola esortazione contenuta nel verbale dei VV.FF. che attestavano l’impossibilità di procedere ad un accertamento compiuto dello stato dei luoghi.
In tesi attorea mancava peraltro il pericolo e la sua attualità con riferimento all’Ordinanza n. 77/2020, né si evinceva la persistenza del pericolo dopo l’esecuzione dei lavori di somma urgenza con riferimento alle ulteriori opere relative al restauro conservativo dell’immobile.
Con il terzo motivo viene sottoposto a critica il capo della sentenza che aveva rigettato la censura riferita all’assenza di temporaneità delle ordinanze e alla mancata indicazione del termine finale. In tesi attorea, peraltro, la reiterazione di ordinanze con il medesimo contenuto escluderebbe la presenza della contingibilità ed urgenza della situazione, presupposto necessario per l’esercizio del potere sindacale di cui all’art. 54, comma 4, d.lgs. n. 267 del 2000, nonché la sua potenzialità a differire sine die gli effetti di un provvedimento di urgenza, che, invece, dovrebbero essere necessariamente limitati nel tempo.
Con il quarto motivo di appello si assume che sarebbe del pari errata la sentenza nel punto in cui aveva escluso il difetto di istruttoria, essendo stata disattesa dal Tar la necessità di un’indagine comparativa dello stato dei luoghi preordinata (come certificato da pregressi atti della stessa Amministrazione) con lo stato dei luoghi all’attualità dell’adozione dell’Ordinanza n. 75 del 5 dicembre 2018, tanto in considerazione del trascorso ventennale, costellato dall’inerzia dell’Amministrazione comunale e dallo stato di degrado della struttura e che il verbale dei VV:FF non poteva ritenersi sufficiente ad attestare lo stato di pericolo.
Peraltro, in tesi di parte appellante, ogni successiva ordinanza si era limitata a richiamare la prima senza effettivamente accertare la persistenza dello stato di pericolo peraltro esclusa del CTP di parte, avuto riguardo agli intervenuti di messa in sicurezza della torre.
[…] Le ordinanze di necessità e urgenza, quali espressione di un potere amministrativo extra ordinem, volto a fronteggiare situazioni di urgente necessità, laddove all'uopo si rivelino inutili gli strumenti ordinari posti a disposizione dal legislatore, presuppongono necessariamente situazioni non tipizzate dalla legge di pericolo effettivo (o anche solo potenziale, secondo quanto di seguito specificato), la cui sussistenza deve essere suffragata da un'istruttoria adeguata e da una congrua motivazione, tali da giustificare la deviazione dal principio di tipicità degli atti amministrativi (ex multis da ultimo Cons. Stato, sez. V, 10 novembre 2022, n. 9846).
I presupposti che consentono il legittimo esercizio del potere di ordinanza ex art. 54 del d.lgs. n. 267 del 2000 sono quelli della contingibilità, intesa nell'accezione di necessità che implica l'insussistenza di rimedi tipici e nominati per fronteggiare efficacemente il pericolo oppure che quelli sussistenti non siano adeguati ad affrontare, in maniera tempestiva, la situazione di pericolo, dell'urgenza, consistente nella materiale impossibilità di differire l'intervento ad altra data e dell'interesse pubblico da salvaguardare (Cons. Stato, sez. IV, 25 marzo 2022, n. 2193).
Non ignora inoltre il collegio che secondo la giurisprudenza "i presupposti per l'adozione dell'ordinanza contingibile e urgente risiedono nella sussistenza di un pericolo irreparabile ed imminente per la pubblica incolumità, non altrimenti fronteggiabile con i mezzi ordinari apprestati dall'ordinamento, nonché nella provvisorietà e la temporaneità dei suoi effetti, nella proporzionalità del provvedimento, non essendo pertanto possibile adottare ordinanze contingibili e urgenti per fronteggiare situazioni prevedibili e permanenti o” (in via alternativa) “quando non vi sia urgenza di provvedere, intesa come assoluta necessità di porre in essere un intervento non rinviabile, a tutela della pubblica incolumità" (cfr. Cons. Stato, sez. II, 11 luglio 2020, n. 4474; conforme, sez. III, 29 maggio 2015, n. 2697).
Inoltre, la giurisprudenza ha chiarito, quanto alla legittimazione passiva, che le ordinanze extra ordinem proprio per il loro contenuto “extra ordinem”, possono infatti rivolgersi a chiunque abbia, con il bene che minaccia la pubblica incolumità, una relazione tale da consentirgli di disporne e quindi effettuare gli interventi necessari a ripristinare le condizioni di sicurezza. [...]”. (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 2 dicembre 2014, n. 12136).
Pertanto, secondo la giurisprudenza in materia, ai fini della emanazione delle ordinanze contingibili ed urgenti da parte del Sindaco ex art. 54 T.U.E.L., volte a prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità dei cittadini, stante l'indispensabile celerità che caratterizza l'intervento, si può prescindere dalla verifica della responsabilità di un determinato evento dannoso provocato dal soggetto interessato (Cons. Stato, sez. V, 15 febbraio 2010. n. 820; id. sez. VI, 5 settembre 2005, n. 4525: nello stesso senso v. altresì, Cons. Stato, sez. II, 31 gennaio 2011, n. 387).
Infine, va rimarcato che secondo un orientamento giurisprudenziale richiamato anche dal giudice di prime cure, seguito anche da questo Consiglio di Stato, “L'emanazione di un'ordinanza contingibile e urgente, infatti, ai sensi degli artt. 50 o 54 del t.u.e.l., indifferentemente, presuppone l'esistenza di una situazione eccezionale ed imprevedibile: tale presupposto, tuttavia, va interpretato nel senso che rileva non la circostanza (estrinseca) che il pericolo sia correlato ad una situazione preesistente ovvero ad un evento nuovo ed imprevedibile, ma la sussistenza (intrinseca) della necessità e dell'urgenza attuale di intervenire a difesa degli interessi pubblici da tutelare, a prescindere sia dalla prevedibilità, che, soprattutto, dall'imputabilità se del caso perfino all'Amministrazione stessa della situazione di pericolo che il provvedimento è rivolto a rimuovere. In definitiva, cioè, il decorso del tempo non consuma il potere di ordinanza, "perché ciò che rileva è esclusivamente la dimostrazione dell'attualità del pericolo e della idoneità del provvedimento a porvi rimedio, sicché l'immediatezza dell'intervento urgente del Sindaco va rapportata all'effettiva esistenza di una situazione di pericolo al momento di adozione dell'ordinanza" (Cons. Stato, sez. II, 22 luglio 2019, n. 5150 con richiamo anche a propri precedenti).
[…] i motivi vanno disattesi.
Ed invero non rileva, alla luce della giurisprudenza innanzi citata, quanto addotto da parte appellante in ordine alla circostanza che il Castello fosse già da tempo in cattivo stato manutentivo e che pertanto non ricorressero i presupposti per l’adozione delle impugnate ordinanze contingibili ed urgenti, in quanto ciò che rileva è che la condizione di pericolo sia sussistente al momento dell’adozione delle ordinanze, posto che il decorso del tempo potrebbe solo aggravare il pericolo.
Le condizioni strutturali dell’intero castello, già da tempo precarie, sono andate peraltro sempre di più aggravandosi tanto che l’ente comunale, preso atto della necessità di interventi diretti ad assicurarne la staticità, con protocollo 33618 del 04.12.2017, aveva già richiesto alla Regione Puglia l’erogazione del contributo Regionale immediato ed eccezionale pari ad € 50.000,00 finalizzato a garantire la pubblica incolumità e sicurezza dei cittadini preservando l’immobile storico in esame. Tale istanza era stata formulata anche in esito all’acquisizione al patrimonio comunale della Torre del Castello avvenuta nell’anno 2015 ed alle conclusioni della relazione tecnica del Prof. Ing. Pietro Monaco, Ordinario di Tecnica delle Costruzioni del Politecnico di Bari […].
Peraltro, alla luce degli accertamenti istruttori, già illustrati dal primo giudice, risulta che le condizioni del Castello erano ulteriormente peggiorate al momento dell’adozione dell’ordinanza n.75/2018 a seguito degli eccezionali eventi metereologici del 28 e 29 ottobre 2018.
Pertanto, come correttamente evidenziato dal giudice di prime cure “non può neppure sostenersi che la prevedibilità del pericolo, in quanto risalente, comporta ex sé l’illegittimità dell’ordinanza contingibile, ove tale pericolo – come nel caso di specie – sia divenuto non più procrastinabile e non più fronteggiabile con le ordinarie misure apprestate dall’ordinamento giuridico”.
Ed invero il Comune resistente, con comunicazione prot. 32884 del 30.10.2018 indirizzata alla Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici di Lecce, comunicava “il peggioramento del quadro fessurativo e quindi delle condizioni di sicurezza dell’intera struttura storica, facendo presente di aver completato l’iter per l’esecuzione del progetto di cui al precedente punto, provvisto di tutti i pareri necessari, e quindi …già cantierabile….”.
Pertanto il Comune, avendo già predisposto un progetto per il restauro del Castello, con tale comunicazione evidenziava alla Soprintendenza (stante la sussistenza del vincolo storico artistico interessate il Castello), come i lavori necessitassero di una celere esecuzione, avuto riguardo al peggioramento del quadro fessurativo e delle condizione di sicurezza della struttura, condizioni di sicurezza che ovviamente non potevano che avere riflessi sulla pubblica e privata incolumità, essendo tra l’altro il castello per la parte di proprietà pubblica interessato anche dall’accesso dei fruitori della biblioteca.
In data 2.11.2018 veniva disposto, presso l’immobile de quo, un sopralluogo da parte dei Vigili del Fuoco di Brindisi in cui, a causa dell’impossibilità di accedere alla struttura stante la vetustà dell’immobile, preso atto della necessità di ulteriori accertamenti, si concludeva con la “necessità di adottare i provvedimenti contingibili e urgenti per la tutela della pubblica incolumità di relativa competenza, necessari anche ai sensi dell’art. 54 del d.lgs n.267 del 18.08.2000, come sostituito dall’art. 6 della legge n. 125 del 24.07.2008, al fine di ripristinare in via definitiva le condizioni di sicurezza”.
Pertanto, il sopralluogo dei Vigili del Fuoco, impossibilitati addirittura ad accedere alla struttura stante il suo stato, confermava la sussistenza dei presupposti per l’adozione dell’ordinanza contingibile ed urgente quanto meno per l’esecuzione delle opere provvisionali.
La sussistenza dello stato di pericolo è stata peraltro successivamente confermata e approfondita dal sopralluogo del dicembre 2018 […].
Pertanto, il sindaco, nella ricorrenza dei relativi presupposti, ex art. 54 d.lgs. n. 267 del 2000, adottava la prima ordinanza, n. 75 del 2018, nella quale, pur non essendo fissato un termine finale di validità è precisato che “l’inibizione ha valore temporaneo e fino alla conclusione della realizzazione delle opere necessarie alla indifferibile ed urgente messa in sicurezza del Castello Ducale”.
Con la seconda ordinanza, n. 9 del 2019, si ridefiniva la validità dell’ordinanza n. 75 del 2018, emessa al fine di consentire l’avvio dell’intervento indifferibile, contingibile ed urgente di messa in sicurezza del Castello Ducale, alla luce dei tempi previsti di esecuzione dei lavori di cui al verbale di somma urgenza redatto ai sensi dell’art.163 del d.lgs 50/2016 e smi in data 18.02.2019, previsto in 90 giorni, e degli interventi che la Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici per le Provincie di Lecce, Brindisi e Taranto era tenuta ad effettuare, a seguito del montaggio delle opere provvisionali suddette, stabilendosi il nuovo termine di validità dell’ordinanza alla data del 31.12.2019.
Con l’ordinanza n. 77 del 2020 – peraltro preceduta dall’ordinanza n 66 del 2019, non oggetto di impugnativa – si ordinava infine di reiterare, fino alla data del 31.12.2021, l’ordinanza sindacale contingibile ed urgente n 9 del 19.02.2019, disciplinando l’accesso e l’uso del Castello Ducale relativamente al transito di mezzi e persone, provvedendo a transennare le aree adiacenti la torre quadrata.
[…] Pertanto, le tre ordinanze si sottraggono alle censure formulate in prime cure e riproposte in questa sede, con il secondo, terzo, quarto e quinto motivo di appello.
Ricorrevano infatti i presupposti per l’adozione delle ordinanze in contestazione, volte per un verso alla disciplina dell’utilizzo delle aree del Castello interessate dall’esecuzione dei lavori, onde preservare la pubblica e privata incolumità, e costituenti per altro verso mero presupposto degli oneri di contribuzione alle spese in capo ai proprietari delle parti di proprietà privata, fra cui il ricorrente.
[…] Ed invero in ciascuna delle ordinanze si dà atto degli atti istruttori a monte, puntualmente richiamati nelle medesime ordinanze, della contingibilità ed urgenza degli interventi e della sussistenza dei presupposti non per la loro adozione, con conseguente reiterazione del termine previsto nella precedente ordinanza.
Peraltro la prima ordinanza, pur non recando un termine di validità predefinito, indica comunque un termine ancorato ai tempi necessari per l’esecuzione delle opere di messa in sicurezza del Castello, mentre la seconda e l’ultima ordinanza oggetto di impugnativa recano con precisione il termine finale di validità, avuto riguardo al perdurare delle condizione di pericolo e della conseguente necessità di disciplinare ulteriormente l’accesso al castello, ai fini dell’esecuzione degli ulteriori interventi di messa in sicurezza e all’accertamento delle condizione di stabilità dell’intero immobile, atto ad acclarare il venire meno dello stato di pericolo.
Ed invero, al contrario di quanto lamentato da parte appellante, sussistevano i presupposti anche per l’adozione dell’ultima ordinanza gravata, posto che il funzionario della Soprintendenza nel sopralluogo effettuato il 16.09.2019 evidenziava il pericolo di un imminente distacco di porzioni di merlatura e dei beccatelli che, oltre a provocare un progressivo danno al bene culturale costituivano un costante e perdurante pericolo per la pubblica incolumità, per cui veniva redatto da parte della Soprintendenza altro verbale di somma urgenza in pari data, con il quale venivano ordinate, alla ditta già presente sul posto, ulteriori lavori per la messa in sicurezza di parti del manufatto.
CONS. STATO, sez. V, 27 agosto 2024, n. 7254
Il secondo motivo critica la statuizione di primo grado che ha ritenuto sussistere i presupposti per l’adozione della ordinanza contingibile e urgente n. 118 del 2016; allega che detto provvedimento è intervenuto all’esito della comunicazione in data 8 gennaio 2016 del direttore dei lavori ing. Senes di perdita di efficacia del certificato (in data 15 luglio 2014) di eliminato pericolo dallo stesso emesso in adempimento di quanto intimato al Condominio con le ordinanze del luglio 2014. Contesta in particolare l’assunto di primo grado secondo cui il Condominio, all’esito della comunicazione dell’ing. Senes, avrebbe dovuto trasmettere al Comune un nuovo certificato di eliminato pericolo, dovendo ritenersi persistente lo stato di pericolosità; si tratta, per l’appellante, di un’ordinanza illegittima in quanto adottata senza la necessaria previa istruttoria e dunque in difetto dell’accertamento di un pericolo attuale concreto, da rendere evidente con congrua motivazione.
Il motivo è infondato.
L’ordinanza n. 118 del 23 febbraio 2016 ha ordinato all’amministratore del Condominio di fare eseguire ad horas gli opportuni accertamenti tecnici, e tutte le opere di assicurazione strettamente necessarie per scongiurare lo stato di pericolo, consegnando entro dieci giorni il certificato unico a firma di tecnico abilitato, «dal quale dovrà risultare che, a seguito delle verifiche effettuate e dei lavori eseguiti, è stato eliminato ogni pericolo per la pubblica e privata incolumità, sollevando l’Amministrazione comunale da ogni responsabilità nei confronti dei terzi per quanto intimato nella presente ordinanza».
Il provvedimento, lungi dal basarsi sulla nota dell’ing. Senes, dà conto dell’istruttoria eseguita, e motiva in ordine alle condizioni di urgenza, rappresentando che, a seguito di accertamento tecnico eseguito presso l’immobile, è emersa la necessità di opere di verifica dell’integrità dei cornicioni e di tutti gli elementi costruttivi di rivestimento e decorativi costituenti le facciate e i soffitti, con riguardo al porticato lungo via San Carlo l’angiporto ed a tutte le parti del fabbricato che possano costituire fonte di pericolo per la pubblica incolumità.
Può ritenersi che detta ordinanza risponda al paradigma delle ordinanze di necessità ed urgenza, quali espressione di un potere amministrativo extra ordinem, volto a fronteggiare situazioni di urgente necessità, laddove all’uopo si rivelino inutili gli strumenti ordinari posti a disposizione dal legislatore, presupponente necessariamente situazioni non tipizzate dalla legge di pericolo effettivo (od anche solo potenziale), la cui sussistenza deve essere suffragata da un’istruttoria adeguata e da una congrua motivazione, tali da giustificare la deviazione dal principio di tipicità degli atti amministrativi. I presupposti che consentono il legittimo esercizio del potere di ordinanza ex art. 54 del d.lgs. n. 267 del 2000 sono quelli della contingibilità, intesa nell’accezione di necessità che implica l’insussistenza di rimedi tipici e nominati per fronteggiare efficacemente il pericolo oppure che quelli sussistenti non siano adeguati a fronteggiare, in maniera tempestiva, la situazione di pericolo, dell’urgenza, consistente nella materiale impossibilità di differire l’intervento ad altra data e dell’interesse pubblico da salvaguardare (in termini Cons. Stato, V, 14 novembre 2023, n. 9761; V, 3 gennaio 2024, n. 105).
L’ordinanza contingibile e urgente, ai sensi dell’art. 54 del t.u.e.l., è adottata per fare fronte ad una situazione di grave pericolo, cioè di danno grave e imminente per l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana, all’esito di una valutazione tecnica conseguente agli accertamenti compiuti, di cui occorre dare conto nel provvedimento.
Ciò è avvenuto nel caso di specie, anche se il provvedimento sconta, sul piano formale, una certa genericità nel non avere meglio definito l’accertamento tecnico eseguito.
Risulta peraltro dalla documentazione in atti che, a seguito dell’ordinanza n. 902 del 10 luglio 2014, il Condominio (odierno appellante) aveva provveduto al montaggio delle impalcature di protezione, come da certificato di eliminato pericolo del direttore dei lavori; quest’ultimo, una volta rimosso dall’incarico, ha comunicato la perdita di efficacia del predetto certificato essendo nell’impossibilità di controllare lo stato dei ponteggi e della mantovane montate e nella considerazione che il nuovo amministratore aveva richiesto alla impresa esecutrice lo smontaggio di una parte del ponteggio. Contestualmente il Condominio aveva anche chiesto l’annullamento in autotutela dell’ordinanza del luglio 2014 nell’assunto della competenza comunale ad eseguire le opere.
L’amministrazione comunale, d’altra parte, prima di adottare l’ordinanza contestata, nel maggio 2016, aveva diffidato il Condominio a fare pervenire un nuovo certificato di eliminato pericolo, diffida rimasta ineseguita.