1. La recente legge regionale n. 5, approvata dal consiglio regionale della Campania il 9 aprile 2024 e denominata “Modifiche alla legge 22 dicembre 2004, n. 16 recante Norme sul Governo del territorio”, si propone l’obiettivo di innovare la risalente regolamentazione urbanista regionale, aspirando a perseguire una riduzione del consumo di suolo così da assecondare l’obiettivo dell’azzeramento entro il 2050 fissato dal Green Deal dell’Unione europea.
Per rispondere a questo tentativo il legislatore regionale, a distanza di vent’anni dalla approvazione della previgente legge in materia, ha compiuto uno sforzo che si è articolato in una duplice direzione: anzitutto, si è provveduto ad un ammodernamento dell’impianto legislativo a partire dagli obiettivi ivi prefissati. In particolare, la legge in commento ha comportato l’aggiunta di obiettivi e meccanismi di implementazione legati alla riduzione dei rischi connessi ai cambiamenti climatici, al consumo di suolo ed all’espansione non controllata dei centri urbani. La legge si occupa infatti di identificare e distinguere le aree del territorio regionale, istituendo un piano di sviluppo territoriale che tenga in considerazione le peculiarità dei territori e la necessità di salvaguardare e valorizzare la regione stessa, riducendo l’impatto antropico e aumentando le opere di ristorazione dei territori già soggetti ad opere di impermeabilizzazione.
La seconda direzione seguita dalla novella legislativa attiene poi alla semplificazione dell’attività di pianificazione territoriale e alla valorizzazione dell’apertura dell’iter di pianificazione territoriale ed urbanistica alla partecipazione degli stakeholders e della collettività.
Benché la legge n. 5 del 9 aprile 2024 non rappresenti la prima modifica apportata al testo della legge n. 16 del 12 dicembre 2004 (essendo quest’ultima stata oggetto di ulteriori modifiche nel corso degli anni a partire dal 2005), la recente legge campana si pone però come intervento di revisione organico, diversamente dai testi precedenti che non avevano mai comportato cambiamenti legislativi sostanziali.
A fronte di questa sintetica introduzione, appare opportuno provare ad entrare nel merito di alcune delle principali innovazioni tenendo conto delle due traiettorie prima menzionate, con riferimento agli scopi e agli obiettivi, da una parte, e ai meccanismi di implementazione, dall’altra.
2. La prima delle due modifiche sostanziali è identificabile nell’articolo 2 che, radicalmente revisionato rispetto al testo precedente, va ad includere tra obiettivi della pianificazione territoriale e urbanistica quelli legati ai piani di sostenibilità e governo del territorio in chiave ecocentrica, riconoscendo la necessità di adattarsi alle nuove condizioni e le nuove sfide che la regione deve affrontare in termini sia di cambiamenti climatici sia di espansione incontrollata dei centri urbani.
L’articolo 2 della normativa, come anticipato, è preposto all’inserimento degli obiettivi di rigenerazione territoriale e urbana, di sostenibilità ambientale, ecologica, urbanistica, economica e sociale, di aumento della resilienza, di limitazione del consumo di suolo e di incremento del suolo permeabile tra gli interessi da tenere in considerazione a livello regionale. Per raggiungere tali obiettivi si ritengono necessarie una serie di azioni identificate come prioritarie, tra le quali rientrano la limitazione dell’espansione urbana, il favorire il recupero di aree degradate nonché il miglioramento della pianificazione della mobilità sostenibile e degli spazi urbani con infrastrutture verdi. L’insieme degli obiettivi posti all’articolo 2 della legge regionale n. 5 del 2024 si pone in linea con quanto sancito a livello internazionale dagli Accordi di Parigi e dalla conseguente Agenda 2030, nonché dal sopracitato Green Deal dell’Unione europea. Sembra infatti emergere dal testo una attenzione olistica alla sostenibilità che ricomprende le sue tre dimensioni: sociale, ambientale ed economica. In questo senso, a titolo esemplificativo, si può leggere la riconducibilità tra i doveri riconosciuti alla regione – ed esplicitati proprio nell’art. 2 – anche quello di provvedere all’incremento dell’offerta residenziale pubblica e sociale così da garantire il diritto all’abitazione; il che denota un pieno accoglimento degli obiettivi internazionali di sostenibilità, anche superiore rispetto a quello presente in altri testi normativi di uguale livello.
Il testo riformato nel 2024 aggiunge, inoltre, gli articoli dal 2 bis al 2 sexies volti a meglio articolare le nuove competenze di pianificazione territoriale in capo all’amministrazione regionale, provinciale e comunale.
La prima significativa distinzione operata nell’articolo 2 bis, ossia quella tra territorio urbanizzato e territorio rurale – è diretta a da rendere più agevole la gestione dello stesso in termini di sviluppo. Il territorio urbanizzato viene diviso in “completamente” o “parzialmente” edificato mentre quello rurale è costituito da aree destinate all’attività agricola, forestale e pascolativa. Tale distinzione è significativa ai fini dell’articolo 2 ter che, dedicato al contrasto del consumo di suolo, definisce tale fenomeno come incremento dell’impermeabilizzazione e della copertura artificiale di suolo e, nello stesso, sancisce quale dovrebbe essere la modalità preferibile per perseguire il contrasto al consumo di suolo ovverosia la riduzione degli usi trasformativi dei suoli agricoli e la rinaturalizzazione e de-impermeabilizzazione dei suoli urbanizzati.
Immediatamente successivo è l’articolo 2 quater in cui, una volta elencate le misure di contrasto agli effetti dei cambiamenti climatici, si attribuisce alle amministrazioni competenti la facoltà di procedere a interventi di riconfigurazione insediativa, adattamento energetico e alla messa in rete di servizi ecosistemici, tra cui l’aumento delle superfici permeabili e del patrimonio verde urbano. Nella disposizione vengono inoltre ricompresi i sistemi di fitodepurazione e di accumulo delle acque come metodi per ridurre la dispersione idrica a fini agricoli e urbani, oltre che per incrementare la risposta agli incendi boschivi. Al fine di monitorare al meglio il raggiungimento degli obiettivi di lotta ai cambiamenti climatici fissati dalla legislazione, nell’ultimo comma dell’articolo viene ribadito che si farà ricorso alla Valutazione Ambientale Strategica (VAS), utilizzata per stabilire l’impatto ambientale di un progetto della pubblica amministrazione ovvero di un soggetto terzo. Grazie a tale strumento l’autorità competente per il monitoraggio dei progetti di sviluppo territoriale diventa la pubblica amministrazione cui compete la valutazione secondo i passaggi di legge e l’eventuale approvazione o rigetto del progetto.
Infine, l’ultima modifica sostanziale concernente gli scopi va ricercata all’articolo 2 sexies che prevede l’istituzione di un nuovo organo, l’Osservatorio sul consumo di suolo, sui cambiamenti climatici e sui rischi naturali e artificiali. Tale organo di monitoraggio ed elaborazione di proposte e buone pratiche viene introdotto con il precipuo obiettivo di dotare la regione di una struttura di supporto che possa contribuire non solo ad una migliore mappatura del consumo di suolo ma che sia anche in grado di aiutare a far emergere le criticità affrontare in materia a livello locale. Questo tipo di misura di controllo è infatti uno dei punti più critici della disciplina sul governo del territorio, dal momento che il monitoraggio di tali fenomeni avviene quasi unicamente a livello centrale, tramite i Rapporti ISPRA nei quali si determinano le zone più a rischio per il verificarsi di taluni fenomeni senza però la possibilità di istituire un collegamento diretto con l’amministrazione locale che consenta di individuare le soluzioni più opportune per le specificità del singolo territorio.
3. Dopo questa breve analisi dell’aggiornamento e ampliamento degli scopi della legge di governo del territorio risulta necessario focalizzarsi sui meccanismi messi in atto dalla legislazione stessa per l’implementazione di queste ultime. La seconda modifica sostanziale portata dalla legge regionale n. 5 dell’aprile 2024 è infatti quella relativa alla distribuzione delle competenze e delle funzioni nei vari livelli di governo del territorio, dai comuni alle città metropolitane e alle provincie. Vengono regolati vari tipi di progetto e di obblighi, a partire dalle opere di interesse pubblico strategico, passando per il piano territoriale regionale e provinciale, per giungere al piano strutturale urbanistico. Di essa si trova espressione negli articoli 12 bis e 13 nonché nell’articolo 23.
Il primo articolo aggiunto a tale scopo è il 12 bis che, dedicato ad opere e lavori pubblici di interesse strategico regionale, determina le categorie di progetti che ricadono all’interno di tale categoria. Nello specifico, la disposizione identifica come ammissibili i progetti finanziati anche solo parzialmente con fondi europei o fondi strutturali, volti a risolvere problematiche oggetto di procedure di infrazione che hanno condotto a condanne presso la Corte di giustizia dell’Unione Europea. Vengono inoltre inclusi i progetti definiti come strategici dal documento di economia e finanza regionale, quelli inclusi nell’articolo 63 della legge regionale 27 del febbraio 2007[1] e i progetti che hanno come fine quello di rendere più agevole l’accessibilità alla Zona Rossa del Vesuvio e dei Campi Flegrei.
Ciò che viene aggiunto in coda a tale articolo è poi un meccanismo di confronto tra l’amministrazione locale e quella regionale atto a garantire alla prima, ove interessata da un progetto di sviluppo urbano, la possibilità di esprimere un parere motivato in merito allo stesso. La disposizione dispone che, laddove l’amministrazione locale si esprima con parere contrario al progetto, si dovrà procedere aggiornando la Conferenza dei servizi, la quale dovrà stabilire un termine (non superiore a trenta giorni) entro cui il comune dissenziente sarà tenuto a far pervenire alle altre amministrazioni partecipanti alla Conferenza le proprie proposte di modifica. Queste ultime saranno poi oggetto di un’ulteriore valutazione che confluirà in un responso della Conferenza entro i successivi trenta giorni; qualora non si dovesse raggiungere un accordo, il progetto sarà rimesso alla Giunta regionale che avrà due alternative: o decidere di approvarlo motivando la coerenza del progetto con la programmazione strategica oppure di sospenderlo, in virtù delle obiezioni presentate dalle amministrazioni locali.
Il testo della legge volge poi, segnatamente attraverso l’articolo 13, alla divisione dei doveri tra i vari attori attivi sul territorio sancendo le competenze in capo al piano territoriale regionale e chiarendo i doveri di provincia, comuni e interessi di area vasta. Tale articolo si lega direttamente agli articoli 23 e 26 che regolano, rispettivamente, il piano strutturale urbanistico e i piani urbanistici attuativi i quali vanno a sancire chiaramente le competenze delle amministrazioni locali e i meccanismi attraverso cui essi si realizzano. Le disposizioni sono infine connesse con l’articolo 28 che stabilisce le funzioni del Regolamento Urbanistico Edilizio (RUE), identificato come lo strumento normativo e regolamentare approvato obbligatoriamente insieme al Piano Strutturale Urbanistico (PSU).
Un’ultima modifica sostanziale operata dalla legge regionale di modifica dell’aprile 2024 riguarda i sistemi di attuazione della pianificazione urbana che trovano ora organica disciplina nel capo V del testo di legge che ricomprende gli articoli dal 32 al 33 quinquies. L’articolo 32, nello specifico, inserisce nei sistemi di pianificazione urbanistica il Piano Strutturale Urbanistico come nuovo strumento attuativo; esso viene affiancato dal Programma Operativo (PO) con cui si stabiliscono i criteri per la definizione delle parti di territorio soggetti a trasformazione e che dipende direttamente dal PSU.
L’articolo 33, al comma 2, identifica le modalità di selezione degli ambiti nei quali realizzare interventi di nuova urbanizzazione, trasformazione, sostituzione, rigenerazione o di riqualificazione urbana e territoriale. In questi casi, il comune può attivare un concorso pubblico per valutare le proposte di intervento che risultano più idonee a soddisfare gli obiettivi e gli standard stabiliti nel PSU e nel PO.
Gli articoli dal 33 bis al 33 quinquies sanciscono i criteri secondo i quali possono svilupparsi specifici programmi. Segnatamente, se il primo tratta il programma operativo per i piani straordinari o strategici, il 33 ter si occupa del programma operativo urbanistico comunale e intercomunale, il 33 quater tratta gli interventi per la rigenerazione urbana e, infine, l’ultimo articolo tratta il programma integrato di valorizzazione per lo sviluppo del territorio. Questa distinzione in programmi separati presenta il pregio di far risultare molto più chiare le procedure legate ad ognuno di essi, aiutando quindi a renderne più immediata l’attuazione.
Senza potersi in questa sede trarre riflessioni conclusive più compiute, si preme però segnalare come questo testo di legge rappresenti un importante passo in avanti per l’amministrazione del territorio della Regione Campania che, in virtù delle nuove necessità dei territori e della mancanza di aggiornamenti rilevanti della legge di gestione del territorio dal 2004, necessitava di una imponente opera di aggiornamento della disciplina in materia. Un aggiornamento che non solo agendo sugli obiettivi ma anche sugli strumenti di intervento e sulle diverse sfere di attribuzioni dei soggetti coinvolti potrebbe rappresentare un significativo punto di svolta per una più efficiente gestione del territorio.
[1] Testo vigente della Legge Regionale 27 febbraio 2007, n. 3., "Disciplina dei lavori pubblici, dei servizi e delle forniture in Campania"