1. Gli ordini del giorno di istruzione al Governo[1] costituiscono, insieme alle mozioni e alle risoluzioni, uno strumento a disposizione dei singoli parlamentari per indirizzare la politica di Governo. Essi possono essere discussi e approvati nel corso di un procedimento legislativo ma anche in occasione dell’esame di altri atti di indirizzo e, per tale motivo, sono considerati atti parlamentari accessori.
Secondo la prassi consolidata in entrambi i rami del Parlamento, il rappresentante del Governo è chiamato a pronunciarsi sugli ordini del giorno di istruzione al Governo avendo a disposizione tre opzioni: può esprimere parere favorevole, parere contrario oppure accoglierli come raccomandazione. Nel primo caso, gli ordini del giorno non vengono posti in votazione, intendendosi soddisfatto l’obiettivo del presentatore, benché tali atti di indirizzo comportino un mero vincolo politico per il Governo; nel secondo caso, invece, il primo firmatario dell’atto, sempre che sia presente, può richiederne la votazione facendo esprimere l’Assemblea sulla questione posta all’attenzione del Governo; infine, nell’ipotesi in cui l’ordine del giorno sia accolto come raccomandazione il proponente può decidere se accettare il generico impegno assunto dal Governo a dar seguito all’atto oppure porlo in votazione lo stesso, con il rischio che venga respinto dall’Assemblea.
Tuttavia, Camera e Senato si differenziano quanto alla procedura di esame di tali atti di indirizzo nel corso del procedimento legislativo. Infatti, se al Senato gli ordini del giorno possono essere presentati anche in Commissione in sede referente e la loro votazione in Aula ha normalmente luogo durante l’esame e la votazione degli articoli ed emendamenti ad essi riferiti[2], alla Camera essi possono essere presentanti soltanto in Assemblea e vengono votati dopo l’approvazione dell’ultimo articolo ma prima della votazione finale del progetto di legge. Tale differenza ha rilevanti implicazioni soprattutto in caso di posizione da parte del Governo della questione di fiducia sul provvedimento in esame poiché alla Camera, a differenza del Senato, gli ordini del giorno non decadono e vengono esaminati in Assemblea. Ciò ha comportato, specie nelle ultime legislature con il frequente ricorso al predetto strumento fiduciario da parte del Governo, un incremento esponenziale dell’uso di tale atto di indirizzo dando spazio alle istanze dei parlamentari, le cui proposte emendative per effetto della posizione della questione di fiducia non possono essere né discusse né votate in Assemblea.
2. A partire dalla legislatura in corso ed in contrasto con la prassi vigente, si è assistito alla Camera ad un significativo aumento delle richieste di votazione dei predetti atti di indirizzo e, in particolare, anche di quelli accolti come raccomandazione da parte del Governo, nonostante il proponente ne avesse accettato il parere. In tali circostanze, la Presidenza della Camera ha invitato il rappresentante del Governo ad esprimere nuovamente il proprio parere sull’ordine del giorno, ricordando che oggetto del voto non è il parere del Governo ma l’ordine del giorno in sé. Pertanto, diverse volte il parere originario di accoglimento come raccomandazione, seguito da richiesta di votazione anche in caso di accettazione dello stesso da parte del proponente, si è trasformato in un parere contrario da parte del Governo.
In occasione della Conferenza dei Presidenti dei gruppi parlamentari che si è svolta lo scorso 27 marzo e in cui è stato definito il calendario dei lavori della Camera per il mese di aprile, il Presidente della Camera ha inteso ripristinare la prassi del tutto consolidata vigente fino alla scorsa legislatura, che esclude la possibilità di chiedere la votazione degli ordini del giorno una volta che il presentatore ne abbia accettato l’accoglimento come raccomandazione, al fine di dare chiarezza alle votazioni e assicurare un più ordinato svolgimento dei lavori. In particolare, il Presidente della Camera ha evidenziato come l’intendimento dei presentatori, accettando l’accoglimento come raccomandazione, sia quello di rinsaldarne il vincolo politico attraverso un voto dell’Assemblea. Ma attraverso il voto, in realtà, si determina un’alterazione del significato dell’ordine del giorno come raccomandazione, che è per definizione quello di far insorgere un vincolo nei confronti del Governo più attenuato, con l’accordo dei presentatori. Permane, invece, la possibilità per i presentatori di sottoporre al voto dell’Assemblea gli ordini del giorno di istruzione al Governo qualora essi decidano di non accettare l’accoglimento come raccomandazione.
Merita attenzione anche la scelta da parte del Presidente della Camera del luogo in cui affrontare tale questione di natura procedurale, prediligendo la Conferenza dei Presidenti dei gruppi parlamentari piuttosto che la Giunta per il regolamento per ripristinare la prassi previgente connessa alla modalità di esame degli ordini del giorno in Assemblea. Tale scelta testimonia la c.d. enlargement of function[3] della Conferenza dei Capigruppo, negli anni chiamata sempre più spesso a svolgere funzioni ulteriori[4] rispetto a quella di programmazione dei lavori dell’Assemblea riconosciuta dai Regolamentari parlamentari di Camera e Senato, in “concorrenza” con le funzioni proprie della Giunta per il regolamento[5]. La Conferenza dei capigruppo ha assunto infatti i connotati di un organo di supporto del Presidente della Camera nell’esercizio dell’attività interpretativa in virtù del suo carattere riservato, poiché le riunioni della Conferenza dei Capigruppo sono prive di pubblicità, e spiccatamente politico, in quanto composta dai Presidenti dei gruppi parlamentari, ma anche per la maggiore frequenza delle sue convocazioni[6]. Conseguentemente, dal coinvolgimento meramente eventuale della Giunta del regolamento da parte del Presidente della Camera ne è derivata una deminutio del ruolo di quest’ultima come soggetto in grado di agevolare la formalizzazione del diritto parlamentare[7]. A conferma di tale tendenza, il numero delle convocazioni della Giunta del Regolamento nelle ultime legislature è stato piuttosto esiguo, specialmente presso la Camera, e i diversi tentativi di riforma organica del regolamento sono puntualmente falliti[8].
3. Sebbene tale processo tenda ad incentivare la prevalenza di una logica interpretativa contingente e di breve periodo legata alla singola questione di volta in volta oggetto d’esame[9], il Presidente della Camera ha tenuto a specificare in seno alla Conferenza dei Capigruppo che tale intervento di ripristino della prassi previgente relativa alla votazione degli ordini del giorno accolti come raccomandazione si inserisce nelle more della definizione di una nuova disciplina regolamentare relativa all’esame degli ordini del giorno in Assemblea, la cui elaborazione è in corso presso la Giunta del Regolamento della Camera dei deputati[10].
Il secondo procedimento di riforma del Regolamento della Camera, infatti, è stato avviato in seno alla Giunta del Regolamento nella riunione del 18 gennaio 2023, dopo l’approvazione da parte dell'Assemblea il 30 novembre 2022 del primo pacchetto di riforme regolamentari[11] riguardanti gli adeguamenti numerici conseguenti alla riduzione del numero dei deputati[12]. In occasione della seduta della Giunta del Regolamento del 24 gennaio 2024 sono state presentate dai relatori le prime ipotesi di modifica del Regolamento della Camera all’esito dell’istruttoria svolta da un gruppo di lavoro informale composto, oltre che dai relatori, da un rappresentante per ciascun altro Gruppo parlamentare al fine di assicurare la più ampia condivisione del processo riformatore. In particolare, per quanto riguarda la disciplina della votazione in Assemblea degli ordini del giorno di istruzione al Governo, il testo base presentato novella l’articolo 88 del Regolamento della Camera, aggiungendo un comma 1-bis al testo vigente. Tale modifica codifica quanto affermatosi per prassi e richiamato dal Presidente della Camera nella suddetta riunione della Conferenza dei capigruppo, specificando che non si procede alla votazione degli ordini del giorno accolti dal Governo come raccomandazione con il consenso del presentatore. Ove invece il presentatore non accetti l’ordine del giorno accolto come raccomandazione richiedendone la votazione, si prevede che si proceda al voto previa nuova espressione del parere del Governo, il quale può essere solo favorevole o contrario. Proprio perché oggetto del voto non è il parere del Governo ma l’ordine del giorno di istruzione al Governo, la proposta di modifica del Regolamento avanzata in Giunta prevede espressamente che la votazione in Assemblea dei predetti atti di indirizzo debba essere esclusa altresì nei casi in cui il parere espresso dal Governo sia favorevole - senza essere subordinato ad alcuna riformulazione - recependo in una disposizione regolamentare quanto affermatosi anche in questo caso in via di prassi[13].
[1] Art. 88 del Regolamento della Camera e Art. 95 del Regolamento del Senato.
[2] Cfr. sul punto N. LUPO e L. GIANNITI, Corso di diritto parlamentare, il Mulino, 2023, in cui si evidenzia come la disciplina adottata dal Senato sia il retaggio di un uso endoprocedimentale dello strumento degli ordini del giorno di istruzione al Governo.
[3] N. LUPO e L. GIANNITI, op.cit., e G. LASORELLA, Il Parlamento: regole e dinamiche. Una introduzione al diritto parlamentare, Giappichelli, 2023.
[4] V. DI CIOLO e L. CIAURRO, Il diritto parlamentare nella teoria e nella pratica, Giuffré Editore, Milano, 2013, pp. 316 ss., i quali parlano di «funzioni atipiche ed aggiuntive» della Conferenza dei Capigruppo.
[5] N. LUPO, I poteri di “giudice” e di “integratore” del diritto parlamentare, in Le trasformazioni del ruolo dei Presidenti delle Camere. Il Filangieri. Quaderno 2012-13, Jovene, Napoli, 2013.
[6] L. BARTOLUCCI, Lo scarso coinvolgimento delle Giunte per il regolamento durante il percorso delle riforme istituzionali, in Legge elettorale e riforma costituzionale: procedure parlamentari “sotto stress”, a cura di N. LUPO e G. PICCIRILLI, Il Mulino, Bologna, 2016.
[7] P. GAMBALE, Spunti ricostruttivi sul ruolo delle giunte per il regolamento nella formazione e interpretazione del diritto parlamentare italiano, in Osservatorio sulle fonti, Fascicolo 2/2012.
[8] P. GAMBALE, Le Giunte per il regolamento nella formazione e nell'interpretazione del diritto parlamentare, in Il precedente parlamentare tra diritto e politica a cura di Nicola Lupo, Il Mulino, 2013.
Le ultime modifiche al Regolamento della Camera risalgono al 2012, in cui sono stati novellati gli articoli 14, 15, 15-ter e 153-quater.
[9] N. LUPO, Il diritto parlamentare tra regolamenti e precedenti: qualche spunto alla luce della disposizione finale della riforma “organica” del regolamento del senato, in Osservatorio sulle fonti, Fascicolo 2/2018.
[10] L'Assemblea del Senato, invece, ha approvato la riforma del Regolamento del Senato a seguito della revisione costituzionale concernente la riduzione del numero dei parlamentari nella seduta del 27 luglio 2022 e le modifiche al Regolamento sono entrate in vigore a decorrere dalla XIX legislatura.
Sull’iter di riforma del Regolamento del Senato v. F. FABRIZZI, G. Piccirilli, Osservatorio parlamentare sulle riforme istituzionali conseguenti alla riduzione del numero dei parlamentari, in Federalismi.it, 2022.
[11] La deliberazione della Camera dei deputati, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 282 del 2 dicembre 2022, modifica gli articoli 13, comma 2; 14, commi 1, 2 e 5; 16, comma 3-ter; 17, comma 1; 17-bis, comma 1; 18, comma 1; 18-ter, comma 6; 27, comma 2; 40, comma 1; 46, comma 4; 51, comma 2; 63, comma 3; 69, comma 1; 72, comma 1; 79, comma 6; 83, comma 2; 86, commi 5 e 8; 92, comma 3; 96-bis, commi 1 e 3; 110, comma 1; 114, commi 1 e 2; 138-bis, comma 1; abroga il comma 2-bis dell'articolo 18, il comma 4 dell'articolo 83 e il comma 2 dell'articolo 111 e introduce l'articolo 153-quinquies relativo all'entrata in vigore delle suddette modifiche, fissata al 1° gennaio 2023, ad eccezione delle modifiche relative agli articoli 13, comma 2, 14, commi 1, 2 e 5, 17, comma 1 e 18, comma 1 che entrano in vigore a decorrere dalla XX legislatura.
[12] V. Legge costituzionale 19 ottobre 2020, n. 1 “Modifiche agli articoli 56, 57 e 59 della Costituzione in materia di riduzione del numero dei parlamentari”, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 261 del 21 ottobre 2020.
[13] V. Allegato al resoconto della Giunta del Regolamento della Camera dei deputati del 24 gennaio 2024.