di Giovanni Tarli Barbieri, Laura Tafani, Enrico Albanesi e Erik Longo

This article is an introduction to a group of essays published in the current issue. It aims at describing the scope and the main outcomes of the research concerning the guidelines on legislative drafting, issued in Italy in 2001 by the President of the Camera dei deputati, the President of the Senato della Repubblica and the President of the Council of ministers. The research shows that guidelines have worked well so far but they need to be updated and completed.

di Valerio Di Porto

SOMMARIO: 1. La circolare e il Comitato: un’accoglienza sotto tono per un atto fondamentale. – 2. L’uso della circolare nella XIV legislatura: un’espansione inarrestabile. – 3. Le novità di una legislatura breve e stentata. – 4. Tra una legislatura e l’altra: studi e ricerche del Comitato. – 5. Ancora tra una legislatura e l’altra: il Comitato paritetico tra le Assemblee legislative e il tentativo di manuale unificato. – 6. Novità normative e giurisprudenziali nella XVI legislatura. – 7. Legislazione emergenziale, decisioni apparenti, norme aleatorie. – 8. La XVII legislatura tra conferme ed esasperazioni. – 9. L’inizio della XVIII legislatura e l’immediata controrivoluzione. – 10. Il Comitato nell’emergenza pandemica. – 11. Quasi per concludere. – 12. Quattro indizi per una prova. – 12.1. Un lungo dibattito. – 12.2. Due neutri pareri. – 12.3. Un prolungato silenzio. – 12.4. Una sola iniziativa legislativa. – 13. Un quinto indizio per una certezza. – 14. Per concludere.

The article tells how the Committee on Legislation of the Chamber of Deputies took the circular on the technical formulation of legislative texts as a parameter for its consultative activity. Within the parameters adopted by the Committee (constitutional references; rules on quality standards and methods and instruments of legislation; constitutional jurisprudence), the circular has always played a fundamental role. When this is not enough, the Committee goes further to monitor other phenomena of interest to it. In the concluding paragraphs, the cautious attitude of the Committee with regard to a legislative discipline of the matter is reconstructed, concluding that the circular has been judged in any case, over time, a suitable instrument for promoting a better quality of legislative texts.

di Stefano Ceccanti

SOMMARIO: 1. Premessa: il rapporto sui dieci mesi di Presidenza come base conoscitiva. – 2. Cosa ha visto il Comitato. – 3. Cosa ha giudicato il Comitato. – 4. Come hanno agito il Comitato e i suoi componenti.

This contribution focuses on the experience of the Committee on Legislation of the Italian Chamber of Deputies in the peculiar context of the Covid-19 pandemic emergency.

di Claudio Tucciarelli

Sommario: 1. Introduzione. - 2. La qualità dei testi normativi nella storia del Consiglio di Stato tra continuità e innovazione. - 3. Il drafting nell’attività del Consiglio di Stato. - 3.1. Il drafting nella funzione giurisdizionale. - 3.2. Il drafting nell’attività consultiva. - 3.2.1. I ricorsi straordinari al Presidente della Repubblica. - 3.2.2. Singoli quesiti. - 3.2.3. I pareri sugli schemi di atti normativi. - 3.2.3.1. Quali numeri? - 3.2.3.2. Quali criteri? - 4. Sviluppi e tendenze in atto.

Legislative drafting affects every activity carried out by Council of State, either judicial or consultative. Especially, Council of State delivers opinions on draft legislation submitted by Government, that include recommendations on issues concerning drafting. Through its opinions, Council of State aims at increasing quality of legislation under many respects. Among several criteria, drafting is adopted by the Council of State as a relevant tool in order to reduce interpretative uncertainties and future disputes.

di Erik Longo

SOMMARIO: 1.Premessa. – 2. La razionalità come specchio della qualità della normazione nella dinamica delle decisioni di “incostituzionalità prospettata”. – 3. La qualità della normazione al tempo delle leggi precarie. – 4. Rilievo costituzionale della tecnica legislativa e sindacato sulla qualità delle leggi. – 5.      Spunti conclusivi.

This essay stresses three basic aspects linked to the relationship between constitutional justice and legislative drafting within the Italian context. The first concerns the most recent transformations of the judicial review of legislation. The second aspect concerns the relationship between legislative drafting and legislative production. The third aspect concerns the broader problem of the need to establish the principles of good regulatory technique in order to guarantee high-quality legislation.

di Carlo Deodato

SOMMARIO: 1. Premessa. 2. La necessità di nuove raccomandazioni per il drafting sostanziale. 3. L’”abuso della legge” e la necessità di definire i canoni di una legislazione necessaria, ordinata e coerente. 4. La programmazione dell’attività normativa del Governo e il ciclo della regolazione. 5. Il fenomeno dell’abuso delle deroghe e delle proroghe. 6. La verifica postuma dell’efficacia dell’intervento. 7. Le esigenze di aggiornamento attinenti al drafting formale: la necessità di una specifica formazione del personale addetto agli uffici legislativi. 8. La chiarezza delle norme nei rapporti tra disposizioni e la (discussa) tecnica della novella. 9. La necessità di un corpus unico di regole in materia di istruttoria e redazione degli atti normativi. 10. Conclusioni: il ruolo della politica.

Twenty years after the adoption of the guidelines on legislative drafting, issued in 2001 by circulars of the Presidents of the Chambers and of the President of the Council of Ministers, the update of legislative drafting rules cannot be further postponed. New technical guidelines should be provided not only for the formulation of legislative and regulatory drafts (formal drafting), but also for strengthening tools and procedures aimed at improving the quality and the effectiveness of regulation for citizens (substantive drafting). The essay critically analyses consequences of badly designed laws and highlights areas of legislative production that should receive further attention and guidance. The importance of a wider reform of rules on drafting and regulatory procedures is emphasised by a recent initiative of the Department of Legal and Legislative Affairs (DAGL) of the Presidency of the Council of ministers for updating, that aims to amend and consolidate into one only document all the guidelines on legislative production. Finally, it is stressed that the challenge ahead is to develop a new approach to regulation by policy makers, based on cyclical steps of legislative production (formulation, adoption, implementation and evaluation), in order to contribute to higher quality laws and regulations.

di Laura Tafani e Federico Ponte

SOMMARIO: 1. Introduzione. – 1.1. Nota metodologica. – 2. La tecnica legislativa tra forma e sostanza. – 3. Natura, struttura, stile e contenuti dei testi di tecnica legislativa. – 3.1. Natura. – 3.2. Struttura. – 3.3. Stile. – 3.4. Contenuti. – 4. La comparazione dei testi, alla ricerca di spunti per il loro ravvicinamento. – 4.1. Princìpi. – 4.2. Struttura dell’atto normativo e sistematica delle disposizioni. – 4.3. Linguaggio normativo e scrittura del testo. – 4.4. Le relazioni tra le disposizioni. – 5. La revisione delle circolari statali. – 6. Conclusioni. – Appendice: Tavola sinottica.

The essay starts from the observation of the central importance of formal drafting tools in helping to ensure a better quality of legislation. Twenty years after the adoption of the Rules and recommendations for the technical drafting of legislative texts (issued in Italy in 2001 by the President of the Camera dei deputati, the President of the Senato della Repubblica and the President of the Council of ministers), the need to update and harmonise them with the regional Rules and recommendations for the drafting of legislative texts (3rd edition, 2007) and the European Union Guidelines (Joint Practical Guide, 2nd edition, 2013) is questioned. Starting from a table comparing these three texts, the main aspects and nodes of the drafting techniques are addressed and differences and analogies are highlighted. In spite of the peculiarities of the different contexts to which these rules refer, it is believed that a harmonization is possible and indeed desirable and that further formal and substantive updates are appropriate to adapt these tools to the challenges of today’s legislative production, involving in this activity different professionals and skills. A synoptic table comparing the provisions of the different guidelines is attached to the article.

di Enrico Albanesi

SOMMARIO: 1. Obiettivi di ricerca (l’individuazione di alcune regole “mancanti” nelle Circolari di drafting del 2001 alla luce delle esigenze e problematiche emerse nel nostro ordinamento negli ultimi vent’anni, non in prospettiva di diritto comparato ma comunque con uno sguardo all’esperienza britannica) ed alcune premesse teoriche sulla natura del drafting. – 2. Alcune regole di tecnica legislativa ad oggi “mancanti” nelle Circolari di drafting del 2001: a) come scegliere tra la tecnica della novella e quella della modifica implicita (nonché, ove sia scelta la novella, tra la novella “chirurgica” e la sostituzione integrale del testo vigente); – 3. (segue): b) un’eccezione alla regola sulla reviviscenza; – 4. (segue): c) distinti nomina per consolidamento/riassetto e tecniche di consolidamento; – 5. (segue): d) l’attuazione del diritto dell’Unione europea e la trasposizione interna dei termini usati dal legislatore europeo; – 6. (segue): e) le modalità di redazione di clausole valutative. – 7. Considerazioni conclusive.

The essay critically analyses the guidelines on legislative drafting (issued in Italy in 2001 by the President of the Camera dei deputati, the President of the Senato della Repubblica and the President of the Council of ministers), in light of their practical application and problems arisen in the last twenty years. The essay suggests that the current guidelines should be updated and completed with some rules, most of them gleaned from the British experience, concerning: the choice between textual amendment (and repeal)/non-textual amendment (and repeal) & between short textual amendment/wholesale repeal and re-enactment; an exception concerning the needs of express words for the revival of repealed enactments; the techniques to carry out consolidation and codification; the implementation of EU law and the use of the same wording as the directive or different wording from it; the drafting of evaluation clauses. From a theoretical perspective, the essay assumes legislative drafting as phronesis (a discipline where theoretical principles guide the drafter to conscious decisions made in a series of subjective empirical and concrete choices).