Aggiornato al 03.12.2018

Rubrica a cura di Giovanna De Minico

Scheda di Fabio Dell’Aversana

Nel corso degli ultimi mesi, l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato ha svolto una intensa attività nei settori di propria competenza, adottando regolamenti e protocolli di intesa di sicuro interesse ai fini della presente rubrica.
Il primo atto cui si ritiene opportuno far cenno è il provvedimento AS1530 in tema di servizio universale in materia di servizi di comunicazione elettronica e applicabilità del meccanismo di ripartizione e valutazione del costo netto per gli anni 2008 e 2009 [1].
L’atto contiene una comunicazione rivolta al Presidente dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni e ha per oggetto la delicata questione della verifica dell’iniquità dell’onere e l’analisi di sostituibilità tra i servizi di telefonia fissa e mobile.

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Introduzione

1. Con riguardo al periodo esaminato (1° gennaio-30 giugno 2018) meritano di essere segnalati i pareri espressi sul finire della XVII legislatura da Camera e Senato sul pacchetto di proposte legislative e di comunicazioni presentate dalla Commissione europea il 6 dicembre 2017 su vari profili riguardanti il completamento ed il rafforzamento dell’Unione economica e monetaria (UEM).
Il pacchetto contiene: a) tre comunicazioni della Commissione (con le quali si definiscono rispettivamente le tappe per il completamento dell’Unione economica e monetaria, si propongono nuovi strumenti di bilancio per la zona euro nonché l’istituzione di un Ministro europeo dell’economia e delle finanze); b) una proposta di regolamento per l’istituzione di un Fondo monetario europeo, in tal modo trasformandosi ed integrandosi nel quadro legale e istituzionale dell’Unione europea l’attuale Meccanismo europeo di stabilità; c) una proposta di direttiva per l’incorporazione delle disposizioni del c.d. Fiscal compact nell’ordinamento dell’Unione europea; d) una proposta di regolamento per aumentare la dotazione finanziaria del programma di sostegno alle riforme strutturali.
In particolare appare significativo il parere delle Commissioni riunite V e XIV della Camera sulla proposta di direttiva menzionata, con il quale si esprime valutazione contraria all’incorporazione del c.d. Fiscal compact nell’ordinamento dell’Unione europea (cfr. la scheda infra). Dal canto suo, anche la 5ª Commissione del Senato non ha mancato di esprimere alcune osservazioni critiche su tale proposta (v. la scheda infra).

2. Meritano di essere inoltre segnalate in questo numero della Rubrica le risoluzioni delle Camere con le quali, all’avvio della XVIII legislatura, la nuova maggioranza di governo ha approvato le comunicazioni del Presidente del Consiglio in vista del cruciale Consiglio europeo del 28-29 giugno 2018 avente ad oggetto, tra l’altro, il tema della migrazione e dell’efficace controllo delle frontiere esterne dell’Unione europea (v. la scheda infra).

XVII leg., Doc. XVIII, n. 102, 7 febbraio 2018
XVII leg., Doc. XVIII, n. 103, 7 febbraio 2018
XVII leg., Doc. XVIII, n. 104, 7 febbraio 2018
XVII leg., Doc. XVIII, n. 105, 7 febbraio 2018
XVII leg., Doc. XVIII, n. 106, 7 febbraio 2018

Motivi della segnalazione

Il 7 febbraio 2018, sul finire della XVII legislatura, le Commissioni riunite V e XIV della Camera hanno espresso cinque pareri sul pacchetto di proposte legislative e di comunicazioni presentate dalla Commissione europea il 6 dicembre 2017 su vari profili riguardanti il completamento ed il rafforzamento dell’Unione economica e monetaria (UEM).
Le valutazioni delle Commissioni riunite sulle proposte sono favorevoli tranne che nel caso della proposta di direttiva per l’incorporazione delle disposizioni del c.d. Fiscal compact nell’ordinamento dell’Unione europea, sulla quale le Commissioni riunite hanno espresso valutazione contraria (cfr. XVII leg., Doc. XVIII, n. 105, 7 febbraio 2018).
Come è noto, il c.d. Fiscal compact è un trattato internazionale (il Trattato sulla stabilità, il coordinamento economico e la governance nell’Unione economica e monetaria) sottoscritto nel 2012 da 25 dei 27 Stati membri dell’Unione europea, estraneo dunque alla cornice giuridica di quest’ultima. L’art. 16 del Trattato dispone che, al più tardi entro cinque anni dalla data della sua entrata in vigore, le parti adottino le misure per incorporarne il contenuto nell’ordinamento dell’Unione europea.
Dallo stringato testo del parere delle Commissioni riunite non emergono le motivazioni che hanno condotto queste ultime ad una valutazione negativa. Motivazioni che possono però ben ricostruirsi dalla lettura delle mozioni n. 1/01627 (Rosato ed altri) e n. 1/01602 (Melilla ed altri), approvate dalla Camera il 10 maggio 2017.
In particolare la Camera riconduce alla riforma della governance del 2012 «la responsabilità di aver impresso un carattere prociclico alle politiche di bilancio dei Paesi europei a causa di manovre correttive imposte durante le fasi negative del ciclo, con effetti depressivi su investimenti e crescita». Sulla base di tale presupposto, l’indirizzo dato dalla Camera al Governo in tale sede è stato dunque quello di opporsi all’incorporazione del c.d. Fiscal compact nell’ordinamento dell’Unione europea; e di promuovere piuttosto «una riforma complessiva della governance economica europea che nel breve periodo avvenga a trattati vigenti, al fine di favorire la tempestiva approvazione degli auspicati cambiamenti […] in senso più orientato allo sviluppo e volto a ridurre le correzioni fiscali richieste per i prossimi anni, liberando spazi di bilancio da impiegare in direzione anticiclica, e nel lungo periodo preveda, in un’ottica più ampia di coordinamento delle politiche fiscali degli Stati membri, le opportune modifiche ai Trattati sull’Unione europea e sul funzionamento dell’Unione europea».

XVII leg., Doc. XVIII, n. 232, 24 gennaio 2018

Motivi della segnalazione

Il 24 gennaio 2018, sul finire della XVII legislatura, la 5ª Commissione del Senato ha espresso un parere sul pacchetto di proposte legislative e di comunicazioni presentate dalla Commissione europea il 6 dicembre 2017 su vari profili riguardanti il completamento ed il rafforzamento dell’Unione economica e monetaria (UEM).
Il parere è stato favorevole ma la Commissione ha formulato alcune osservazioni riguardanti in particolare la proposta di incorporare le disposizioni del c.d. Fiscal compact nell’ordinamento dell’Unione europea, non differenziandosi dunque dal punto di vista sostanziale la posizione del Senato da quella della Camera, di cui si è già dato conto (v. retro la scheda La Camera esprime parere contrario sull’incorporazione delle disposizioni del c.d. Fiscal compact nell’ordinamento dell’Unione europea).
Dopo aver accolto positivamente «in linea di principio» la proposta di integrare nel diritto dell’Unione europea accordi e meccanismi istituiti al di fuori di quest’ultimo, la 5ª Commissione del Senato fa infatti una distinzione. Se da un lato la proposta di trasformare il Trattato MES nel Fondo monetario europeo sembra consentire una semplificazione e una razionalizzazione della normativa in materia ed aumentarne l’efficienza operativa, dall’altro, a parere della 5ª Commissione, «appare meno giustificata e utile la proposta di trasposizione di alcuni contenuti del Fiscal compact nel diritto dell’Unione europea».
In primo luogo, spiega la 5ª Commissione, gran parte delle norme e delle regole di cui al c.d. Fiscal compact è stata infatti già inserita nel diritto dell’Unione europea attraverso il c.d. six pack ed il c.d. two pack, rischiandosi ora confusione e duplicazioni.
In secondo luogo, proprio come auspicato dalle Commissioni riunite della Camera, la 5ª Commissione del Senato sottolinea come la strada alternativa da seguire sia piuttosto quella di una revisione delle regole esistenti in tema di disciplina del bilancio al fine di renderle più efficienti, semplici e trasparenti, introducendosi in particolare nelle nuove regole una “clausola degli investimenti” che consenta agli Stati, a date condizioni, una temporanea deviazione dagli obiettivi del Patto di stabilità e crescita per dare spazio, appunto, ad investimenti.

XVII leg., A.C. res. sten. n. 20, seduta del 27 giugno 2018
XVII leg., A.S., res. sten. 15ª, seduta del 27 giugno 2018

Motivi della segnalazione

Camera e Senato hanno approvato risoluzioni sulle comunicazioni del Presidente del Consiglio in vista del Consiglio europeo del 28 e 29 giugno 2018, politicamente cruciale in quanto destinato a discutere il tema della migrazione e dell’efficace controllo delle frontiere esterne dell’Unione europee. Si tratta di un appuntamento assai rilevante in particolare per l’Italia che, al prevertice europeo del 24 giugno, ha presentato una proposta articolata in dieci punti. Tale proposta ha come obiettivi principali la costruzione di una European multilevel strategy for migration ed il superamento del principio, stabilito nel c.d. regolamento di Dublino, che attribuisce la responsabilità di esaminare le richieste d’asilo in capo al “Paese del primo arrivo” (meccanismo di fatto svantaggioso per Paesi quali l’Italia il cui territorio vede l’approdo di gran parte dei flussi migratori provenienti dalla sponda sud del Mediterraneo).
In particolare, con l’approvazione da parte della Camera della risoluzione D’Uva e Molinari (6-00006) e da parte del Senato della risoluzione Romeo e Patuanelli (6-00008), le Camere hanno impegnato il Governo ad adoperarsi in sede europea per l’adozione di una politica europea dell’immigrazione ed una modifica del c.d. regolamento di Dublino che includa il superamento del c.d. principio dello Stato del primo ingresso.

1. Il 4 giugno scorso si è tenuto a Roma un incontro, organizzato dal Senato, dal titolo “L’Italia e le sue leggi”, in occasione del completamento della banca dati della Gazzetta Ufficiale con la normativa dal 1861, realizzato dal Poligrafico dello Stato, cui hanno partecipato Filippo Patroni Griffi, Guido Melis, Alfonso Celotto, Luigi Carbone e Sabino Cassese.
Molte le considerazioni interessanti: una, in particolare, di Sabino Cassese, secondo il quale non servono più i testi unici perché molte materie non sono disciplinate solo dalla normativa statale, ma anche dalla normativa comunitaria e regionale. Ma la soluzione, mi sembra, non è quella di non fare i testi unici della normativa statale, ma di accompagnarli con quelli della normativa comunitaria e regionale. Tutti gli interventi si possono ascoltare su questo sito: https://radioradicale.it/scheda/543278/litalia- e-le-sue-leggi.

2. Sul versante statale non ci sono novità e allora sono andato a vedere come è vissuta la qualità della normazione nelle regioni e, a questi fini, ho preso i rapporti sulla legislazione del 2017 dell’Emilia Romagna, della Lombardia e della Toscana: gli unici relativi al 2017.
Buone notizie per quanto riguarda il drafting. In Toscana tutti i progetti di legge vengono accompagnati da osservazioni fatte dagli uffici del Consiglio regionale e le osservazioni sono accolte nel 92% dei casi. Le osservazioni riguardano il rispetto delle Regole e suggerimenti per la redazione dei testi normativi che tutte le regioni si sono date (dicembre 2007). Però, dopo più di dieci anni, sarebbe opportuna la rivisitazione di tali regole tenendo conto dell’esperienza acquisita e delle diverse regole seguite in sede parlamentare.
In Lombardia il rispetto di tali regole avviene d’ufficio. Di più, il Regolamento sul funzionamento del Consiglio regionale prevede che i successivi interventi normativi su materia o settore disciplinato da leggi di riordino o da un testo unico devono essere attuati esclusivamente attraverso la modifica, l’integrazione o l’abrogazione delle disposizioni della legge di riordino o del testo unico, pena la irricevibilità del progetto di legge (art. 81, 2 bis).
Sempre in Lombardia, una legge regionale (L.R. 7/2006, art. 24) stabilisce che le disposizioni dei testi unici non possono essere abrogate, derogate, sospese o comunque modificate se non espressamente mediante la indicazione delle norme da abrogare, derogare, sospendere o comunque modificare. Come è noto, senza una tale previsione i testi unici dopo qualche anno perdono la loro caratteristica di raccogliere in un unico testo tutta la normativa in una certa materia, ma non è pacifica la sua vincolatività in quanto contenuta in una legge ordinaria che potrebbe essere considerata abrogata tacitamente da una legge successiva che non la rispetti. Di AIR (analisi di impatto della regolamentazione) parla solo il rapporto dell’Emilia R. che riferisce di un AIR semplificata rispetto a quella statale, di cui però non ci dà il testo.
Nessuna regione riesce a fare la valutazione degli effetti prodotti dalla legge, mentre tutte valutano la sua attuazione utilizzando le clausole valutative. La Toscana lamenta il fatto che troppe clausole valutative rimangono senza risposta. In Lombardia su 97 relazioni della Giunta previste ne sono pervenute 54 (56%) e l’apposito Comitato previsto dallo statuto lombardo ne ha esaminate solo 25 (46%), formulando osservazioni e proposte alle Commissioni consiliari e agli assessori. Segno evidente che i Consigli regionali stentano ad esercitare il controllo dell’esecutivo, controllo invece necessario considerando la forma di governo regionale che vede un presidente eletto direttamente, solo formalmente sfiduciabile data la regola del simul…simul. Ed è proprio il coinvolgimento del Consiglio regionale nella sfiducia al Presidente che scoraggia i consiglieri regionali dall’attivare controlli che non possono, di fatto, sfociare nella sfiducia al Presidente.
In Emilia R., però, tutte le relazioni di ritorno alle clausole valutative sono state discusse con la Commissione competente per materia.
Sempre in Lombardia, è stata attivata una banca dati contenente informazioni e documenti relativi all’iter di approvazione e alle attività di ricerca, studio e valutazione delle politiche regionali: openleggilombardia è il nome del sito.