Il 12 novembre 2023, alla scadenza del proprio mandato novennale, la professoressa Silvana Sciarra è cessata dalla carica di Giudice della Corte costituzionale[1]. Stante il divieto di prorogatio sancito dall’art. 135, comma 4° Cost.[2], oltre che l’ufficio di Giudice, Sciarra ha lasciato vacante l’incarico di Presidente della Corte costituzionale.

Come accaduto altre trentasei (36) volte dal 1956[3], la Corte costituzionale ha quindi provveduto a individuare al proprio interno un Presidente facente funzione, così da consentire la convocazione e lo svolgimento delle sedute nel periodo di vacanza del vertice del collegio. Ad assumere tale incarico è stato il professor Augusto Antonio Barbera[4].

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1. Nel dicembre 2022 è Stato pubblicato l’OSSERVATORIO AIR relativo al 2001 con questo titolo: L’analisi di impatto e gli altri strumenti per la qualità della regolazione, a cura di Valerio Di Porto ed Efisio Espa.
Sono più di 200 pagine con una introduzione dei curatori e 9 capitoli. Non potrò raccontare tutto, ma solo le considerazioni, secondo me, di maggiore interesse seguendo l’ordine dei nove contributi in modo da consentire al lettore l’integrazione di quanto qui raccontato.

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Dopo tanti anni, anche il Senato ha previsto nel suo regolamento un organo paritetico per la valutazione della buona qualità della normazione (27 luglio 2023). Secondo l’art. 20 bis il Comitato è composto da otto senatori (contro i dieci della Camera) e presieduto a turno da uno dei suoi componenti per la durata di un anno ciascuno.
L’attuale composizione prevede, per la maggioranza, due componenti di Fratelli d’Italia, uno della Lega e uno di Forza Italia, e, per le opposizioni, due del Partito democratico, uno dei Cinque stelle e uno di Azione-Italia Viva: presidente il senatore Matera, di Fratelli d’Italia. Le 16 sedute prese in esame vanno dal 24 gennaio al 27 giugno.

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Premessa

Il Governo ha presentato al Parlamento l’annuale relazione sullo stato di applicazione dell’analisi di impatto della regolamentazione (AIR) relativa al 2022. La legge (n.246/2005, art.14, comma 10) prevede il termine del 30 aprile, ma non è stato possibile (almeno a me) accertarne la data della trasmissione alle Camere. La relazione non si occupa solo di AIR ma anche di VIR (valutazione di impatto della regolamentazione) e ATN (analisi tecnica normativa).

Di queste parti darò conto, tralasciando invece i succinti riferimenti alla formazione del personale statale su questi temi, all’ AIR e VIR a livello europeo e internazionale, delle autorità indipendenti e delle Regioni (solo in dieci hanno risposto alle richieste di dati del Governo).
Continuano i progressi in tema di AIR, documentati dalle relazioni del Governo iniziate nel 2006, proseguite nel 2007/2008 e 2009/2010, e seguite da dodici relazioni annuali, dal 2011 a quest’ultima del 2022.

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L’avvio della XIX legislatura si segnala per un deciso cambio di passo sui raccordi tra Parlamento italiano (in particolar modo per la Camera) e UE, soprattutto sul fronte dei pareri adottati dalle Commissioni parlamentari. Se per tutto il 2022 solo un parere motivato è stato approvato, peraltro, a dicembre con le nuove commissioni appena costituite, in meno di sei mesi, nel 2023, sono stati approvati quattro pareri motivati, di cui due sugli stessi atti tra la Camera e il Senato, sulla Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio e sulla Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica il regolamento (UE) 2019/1242 per rafforzare i livelli di prestazione in materia di emissioni di CO2 dei veicoli pesanti nuovi. Sulla prima proposta, le osservazioni della Camera sono sostanzialmente simili a quelle del Senato, ad esempio sulla debolezza della VIR e sulla fonte prescelta, un regolamento anziché una direttiva, e ci sono anche osservazioni simili sulla violazione del principio di proporzionalità. Sulla seconda proposta, per entrambe le Camere, il cuore delle obiezioni sulla sussidiarietà riguarda la violazione dell'obbligo di motivazione, ritenendo la motivazione fornita dalla Commissione priva di fondamento e fuorviante, oltre che disarticolata dalla realtà rispetto alla effettiva possibilità di conseguire i target di riduzione della CO2 ipotizzati.

Il 1 marzo 2023 la XIV Commissione della Camera, Politiche dell’Unione europea, ha approvato un parere contrario sotto il profilo della sussidiarietà e della proporzionalità sulla Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio sull'omologazione di veicoli a motore e motori, nonché di sistemi, componenti ed entità tecniche indipendenti destinati a tali veicoli, per quanto riguarda le relative emissioni e la durabilità delle batterie (Euro 7) (COM(2022)586 final). Il parere (doc. XVIII-bis, n. 2), che interviene a quasi un anno dall’adozione della proposta da parte della Commissione europea – e, pertanto, ben aldilà del termine di otto settimane fissato dall’art. 6 del protocollo n. 2 al Trattato di Lisbona –, si segnala per l’intreccio dei rilievi opposti sulla violazione dei due principi e sul merito. In particolare, nel testo del parere sembra operarsi una qualche confusione tra il principio di sussidiarietà e quello di proporzionalità. Si riconosce che la proposta interviene su una materia già regolata dall’UE, ma si critica l’aggiunta di ulteriori parametri per l’innovazione tecnologica e produttiva del settore automobilistico. Per la XIV Commissione, non si ravvisa un reale valore aggiunto nelle modifiche legislative, poiché lo sforzo di adeguamento richiesto alle imprese automobilistiche, anche in termini di costi, sarebbe solo minimamente compensato da una riduzione delle emissioni di CO2, valutazione che sembrerebbe ricordare più da vicino l’operazione di balancing propria del test di proporzionalità piuttosto che un problema di esercizio delle competenze dell’Unione, tipico dei rilievi sulla sussidiarietà. Seguono poi altre osservazioni sul merito della proposta, in particolare sulla tempistica di attuazione del regolamento e sulle prospettive di una riforma di maggior respiro del settore, anch’essa in via di esame. 

Nel corso della seduta del 14 marzo 2023, la 4a Commissione permanente del Senato – all’esito di una vivace discussione fra le forze di maggioranza e di opposizione – ha concluso l’esame del progetto di regolamento n. COM(2022) 695, concernente la competenza, la legge applicabile, il riconoscimento delle decisioni e l’accettazione degli atti pubblici in materia di filiazione nonché la creazione di un certificato europeo di filiazione.

La 4a Commissione ha espresso un parere motivato ai sensi dell’art. 6 del Protocollo n. 2 allegato ai Trattati europei, ritenendo incompatibili con i principi di sussidiarietà e di proporzionalità la previsione di un obbligo di riconoscimento (e di conseguente trascrizione) di una decisione giudiziaria o di altro atto pubblico emessi da un diverso Stato membro attestanti l’esistenza di un rapporto di filiazione. Precisamente, il parere del Senato contesta l’estensione di tale obbligo anche alla specifica ipotesi della maternità surrogata, consentendo agli Stati membri di invocare il limite dell’ordine pubblico soltanto caso per caso e non anche in via generale. Il parere richiama una pronuncia della Corte di Cassazione (SS.UU. n. 38162 del 30 dicembre 2022), la quale – in virtù della clausola dell’ordine pubblico – ha negato la trascrivibilità automatica del provvedimento straniero di attestazione della genitorialità derivante dalla maternità surrogata. Ad avviso della 4a Commissione, in relazione all’ambito della maternità surrogata, una tutela alternativa ed equivalente del minore può essere assicurata anche mediante strumenti diversi da quelli individuati dal progetto di regolamento, ad esempio attraverso l’istituto dell’adozione in casi particolari già previsto nell’ordinamento italiano dall’art. 44 della legge n. 1984 del 1983.

Come si legge nel parere, la risoluzione della 4a Commissione è da intendersi anche quale atto di indirizzo al Governo, ai sensi dell’art. 7 della legge n. 234 del 2012.

A seguito dell’approvazione dello schema di risoluzione proposto dal Presidente della 4a Commissione non si è proceduto alla votazione delle tre altre proposte di risoluzione presentate dai gruppi di opposizione, tutte contenenti valutazioni positive circa il rispetto dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità. 

Nel corso della seduta del 15 marzo 2023, la 4a Commissione permanente del Senato ha concluso l’esame delle proposte di direttiva COM(2022) 688 e COM(2022) 689 in materia di parità di trattamento e pari opportunità in ambito lavorativo. In particolare, le proposte di direttiva mirano a rafforzare l’indipendenza ed i poteri dei c.d. Organismi per la parità, attraverso la previsione di una serie di requisiti minimi e vincolanti per tutti gli Stati membri.

In precedenza, le proposte di direttiva erano state oggetto di rilievi critici da parte del Parlamento lituano.

Ad avviso della 4a Commissione permanente del Senato, il progetto di atto legislativo – pur rispettando il principio di sussidiarietà – appare in contrasto con quello di proporzionalità. La proposta finisce infatti per incidere sul sistema costituzionale di tutela giurisdizionale degli Stati membri, configurando un procedimento alternativo a quello ordinario (art. 9, par. 5), ancorché non escludente il ricorso alla giurisdizione ordinaria (art. 6, par. 3 e art. 7) e ancorché non necessariamente vincolante (art. 8, paragrafo 4). In particolare, risulterebbe non proporzionata la previsione che gli Stati membri debbano assicurare agli Organismi nazionali poteri di indagine autonomi, per l’accertamento dei fatti, con «diritti effettivi di accesso alle informazioni» (art. 8, par. 1 e 2). Ciò rappresenterebbe una distonia rispetto ai principi dell’ordinamento italiano, nell’ambito del quale le indagini sono disposte dall’autorità giudiziaria e svolte dalla polizia giudiziaria, nel quadro di un procedimento disciplinato dalla legge e da un complessivo equilibrio tra organi giudicanti, requirenti e parti in causa.

La mancanza di proporzionalità risulta inoltre amplificata sia dal potere degli Organismi di poter agire di propria iniziativa (art. 8, par. 1), sia da quello di ricorrere alla giustizia ordinaria, amministrativa o civile, per far valere le proprie decisioni adottate a seguito dell’accertamento dei fatti raggiunto mediante le predette indagini (art. 9, par. 2, lett. a). 

L’avvio della XIX legislatura, sul fronte dei raccordi parlamentari tra l’Italia e l’Unione europea, ha comportato un fisiologico ritardo sul fronte dell’esercizio della funzione di controllo sulla formazione degli atti normativi europei, specie in Commissione, visti i tempi necessari per il rinnovo della composizione degli organi parlamentari. Al Senato soltanto, in particolare, vista la riforma regolamentare approvata nel 2022, qualche modifica organizzativa ha avuto un impatto anche sui raccordi parlamentari in esame e, segnatamente, la riduzione a 10 delle Commissioni permanenti con la conseguente nuova numerazione, che vede la Commissione Politiche dell’UE del Senato come la nuova 4a Commissione.
Quanto al merito delle attività, è da segnalare che in entrambe le Camere le procedure di esame delle proposte legislative europee nei primi mesi della nuova legislatura si siano concentrate su un paio di progetti di atti normativi e, in particolare, sulla proposta per il c.d. European Media Freedom Act, su cui tanto nella Camera quanto nel Senato sono stati adottati dei pareri.

 Il 15 marzo 2023 la XIV Commissione della Camera ha approvato un documento (doc. XVII-bis, n. 3) sulla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio sulle tariffe e sugli oneri spettanti all’Agenzia europea per i medicinali (EMA) che modifica il regolamento (UE) 2017/745 del Parlamento europeo e del Consiglio e abroga il regolamento (CE) n. 297/95 del Consiglio e il regolamento (UE) n. 658/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio (COM(2022)721). La proposta mira a modificare il sistema di determinazione delle tariffe dell’EMA e delle remunerazione delle Agenzie nazionali, da forfettario ad un meccanismo basato sui costi effettivamente sostenuti dall’Agenzia; così facendo, intende rendere più sostenibile il funzionamento della rete delle Autorità del farmaco e, da un punto di vista degli strumenti giuridici, è volto a semplificare il quadro giuridico attraverso il ricorso ad un unico strumento normativo che integra e sostituisce i precedenti. Per la Commissione Politiche dell’Unione europea, tuttavia, sebbene le finalità della modifica siano apprezzabili, il testo della Commissione appare carente sotto il profilo della proporzionalità per due ordini principali di ragioni. In primo luogo, l’incremento delle tariffe dell’EMA, specie rispetto ad alcune categorie di farmaci, determinerebbe una crescita degli oneri per le aziende farmaceutiche anche del triplo del valore al momento corrisposto, in assenza, però, di variazioni significative delle attività dell’Autorità europea rispetto alle procedure di farmacovigilanza o in termini di controllo delle domande iniziali di autorizzazione alla immissione in commercio. In secondo luogo e in collegamento al primo rilievo, a fronte dell’innalzamento delle tariffe di EMA si riscontra una contrazione del valore delle tariffe da corrispondere da parte dell’Autorità agli esperti, con il rischio di perdere competenze preziose per il settore e di rendere insostenibili i costi delle Agenzie nazionali che sarebbero chiamate a supplire a tale riduzione.