La Conferenza dei Presidenti dei gruppi parlamentari del Senato, nella seduta del 17 gennaio 2017, ha introdotto alcune interessanti novità in relazione alle modalità di presentazione in Assemblea di proposte emendative, ordini del giorno e ulteriori richieste procedurali quali richieste di stralcio, questioni pregiudiziali e sospensive, nonché richieste di non passaggio agli articoli e proposte di coordinamento, stabilendo che la presentazione in cartaceo debba essere accompagnata da una parallela trasmissione in via telematica. Nella stessa sede sono state individuate linee guida finalizzate alla standardizzazione della struttura dei documenti medesimi, corredate da allegati con esempi, modelli e indicazioni operative per la loro redazione.

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Nel mese di maggio 2017, grande risalto sulla stampa nazionale ha avuto la c.d. circolare Aquilanti (dal nome dell’attuale Segretario generale della Presidenza del Consiglio dei Ministri). Si tratta di una comunicazione trasmessa dal Segretario generale della Presidenza del Consiglio dei Ministri a tutti i dipartimenti, uffici e strutture della medesima Presidenza per ribadire che una serie di atti debbano essere sottoposti in preventiva visione, per il tramite del Segretario generale medesimo, al Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri.

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Nel corso della seduta del 17 gennaio 2017 la Conferenza dei Presidenti dei Gruppi Parlamentari ha deciso di affiancare alla trasmissione cartacea all’Ufficio delle proposte di emendamento l’invio in forma elettronica delle stesse, considerandosi conclusa la procedura di presentazione solo ove avvenuta in entrambe le modalità.
Al fine di consentire una agevole trasmissione della forma elettronica degli emendamenti si illustra di seguito il semplice formato basato sul programma per la scrittura di testi Microsoft Word che dovrà essere impiegato per la stesura e trasmissione degli emendamenti, ODG, ecc.

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Il Senato della Repubblica ha avviato in data 9 marzo 2017 una procedura telematica finalizzata alla ricezione di opinioni su un documento intitolato “Proposta di linee guida sulle consultazioni promosse dal Senato”, presentato dal Presidente del Senato in occasione dell'iniziativa "Rappresentanza e partecipazione", organizzata in occasione della "Settimana della partecipazione".
La consultazione pubblica, aperta fino al prossimo 30 aprile 2017, consente a chiunque (associazioni, istituti di ricerca, ma anche professionisti e singoli cittadini) di inviare osservazioni sulle proposte di linee guida, che a loro volta raccolgono l’esperienza maturata dal Senato in occasione di precedenti consultazioni pubbliche, svoltesi su tematiche specifiche (come la cosiddetta “economia circolare” o il Marchio “Italian Quality”), alle quali si affianca l’esperienza specifica della 11a Commissione Lavoro, che si è dotata di una propria piattaforma telematica, utilizzata a più riprese in relazione alla discussione di proposte di legge al suo esame.

Si è già avuto occasione di segnalare in questa rubrica i diversi “seguiti” alla sent. 120 del 2014 della Corte costituzionale, che hanno portato alla sollevazione di diversi conflitti di attribuzione in materia di autodichia degli organi costituzionali. In particolare, se ne sono avuti in relazione alle norme fondanti l'autodichia del Senato e al concreto esercizio di tale potere sulla base di esse (dichiarato ammissibile con ord. n. 137 del 2015 della Corte costituzionale), al contenzioso tra ex dipendenti della Presidenza della Repubblica su questioni legate al trattamento previdenziale (dichiarato ammissibile con ord. n. 138 del 2015 della Corte costituzionale).
Un ulteriore ricorso per conflitto di attribuzioni sollevato in questo ambito – relativo alla deliberazione degli articoli da 1 a 6-bis del Regolamento per la tutela giurisdizionale dei dipendenti della Camera dei deputati, secondo il testo coordinato con le modifiche approvate dall’Ufficio di Presidenza con deliberazione 6 ottobre 2009, n. 77, resa esecutiva con decreto del Presidente della Camera dei deputati 15 ottobre 2009, n. 781 – successivamente alla dichiarazione di ammissibilità (avvenuta con ord. n. 91 del 2016) è stato recentemente dichiarato improcedibile per questioni legate alla fase introduttiva del giudizio (ord. 57 del 2017).
In particolare, il ricorso è stato dichiarato improcedibile perché il giudice ricorrente (Tribunale ordinario di Roma, sezione seconda lavoro), pur avendo notificato alla Camera dei deputati e al Senato della Repubblica il ricorso e l’ordinanza dichiarativa dell’ammissibilità entro i termini fissati dalla stessa Corte nella decisione processuale di ammissibilità, ha mancato di rispettare il termine per il deposito delle notifiche medesime. Le notifiche sono appunto avvenute, rispettivamente, il 1° giugno 2016 e il 13 giugno 2016 (dunque entro il termine di sessanta giorni, a decorrere dalla comunicazione della stessa ordinanza, avvenuta il 22 aprile 2016). Il deposito delle stesse è invece avvenuto soltanto il 9 settembre 2016, ossia ben oltre il termine massimo del 21 luglio 2016.

1. Nel numero precedente abbiamo raccontato il parere del Consiglio di Stato sullo schema di d.P.C.M. contenente la nuova disciplina sull’AIR, la VIR e la consultazione. Il parere è del 7 giugno scorso e alla fine di novembre il d.P.C.M. non è stato emanato, nonostante il parere avesse complessivamente espresso apprezzamento per la nuova disciplina. Nessuna spiegazione è data di questo ritardo che supera i cinque mesi *.

2. La Regione Calabria aveva previsto nello Statuto il Comitato per la qualità e la fattibilità delle leggi; il Comitato è stato soppresso dalla legge 6 agosto 2012, n. 34 ma oggi è in dirittura d’arrivo una proposta di legge statutaria del 3 novembre 2016, approvata all’unanimità in Commissione il 29 maggio scorso, con la quale si introducono due nuovi articoli uno sulla qualità della normazione e semplificazione e l’altro sui testi unici.

Nella relazione si legge che la proposta di legge intende rispondere alla sempre più avvertita esigenza di semplificazione normativa e di miglioramento della qualità della normazione intese come strumenti di garanzia sia della certezza del diritto, sia dell’efficacia dell’intervento del legislatore. Ma allora perché abrogare l’organo consiliare dedicato a questi temi?

Anche sulla nuova disciplina dei testi unici le perplessità non mancano. Il nuovo articolo 44 prevede che i testi unici possono essere redatti dalle strutture del Consiglio, oltreché della Giunta, con l’assistenza della Commissione consiliare competente. Una collaborazione Consiglio – Giunta nella redazione dei testi unici è senz’altro utile e opportuna, come l’esperienza della Lombardia insegna, mentre non sembra fattibile la redazione di testi unici da parte di chi non gestisce e svolge le funzioni amministrative nel settore da disciplinare.

Se il Consiglio delega la Giunta a presentare un testo unico, dice ancora il nuovo articolo 44, “individua le fonti legislative ed eventualmente regolamentari da raccogliere nel testo unico”. Se la previsione sarà attuata, avremo i testi unici misti che erano stati previsti per l’ordinamento statale e poi abbandonati perché avevano il vantaggio di dare al cittadino tutta la normativa interna di una data materia, ma ci si accorse che legge e regolamento hanno troppe differenze tra loro per essere accomunati in un unico testo. A volte la disciplina di un fatto è contenuta in parte in una norma primaria e in parte in una norma secondaria e mentre la legge può essere impugnata alla Corte costituzionale, il Regolamento no. Il giudice può disapplicare il regolamento ma non la legge. La legge successiva è in grado di abrogare un regolamento anteriore, mentre il Regolamento può abrogare solo un altro regolamento, ma non la legge anteriore.
Senz’altro da condividere, invece, la previsione che i testi unici possono essere abrogati, modificati o derogati solo espressamente, con l’inserimento della nuova norma all’interno del testo unico.

3. Con l’elezione diretta dei presidenti delle Giunte, i Consigli regionali hanno perso peso politico ed allora, da più parti, si è proposto di attivare la valutazione e il controllo delle politiche pubbliche, che non si fa con i tradizionali strumenti delle interrogazioni e interpellanze. Pare che i Consigli regionali abbiano intenzione di seguire tale suggerimento dato che si è svolto a Firenze, il 6 novembre scorso, la prima edizione del Master in Analisi e valutazione delle politiche pubbliche, promosso dalla Conferenza dei presidenti delle assemblee legislative di regioni e province autonome e dal Senato della Repubblica. I partecipanti hanno sperimentato metodi e tecniche di analisi e valutazione applicati a politiche attuate nei territori di appartenenza.

4. I costituzionalisti operanti in tutte le università della Sicilia hanno redatto un nuovo statuto della Regione pubblicato da Giappichelli (il commento è stato curato da Ruggeri, D’Amico, D’Andrea e Moschella) in cui trova adeguato spazio il tema della qualità della normazione. Queste le principali disposizioni:

• una previsione generale che impone la redazione dei testi normativi “con chiarezza, organicità e semplicità”, rinviando alla legge regionale la previsione dei casi nei quali i progetti di legge devono essere accompagnati dall’ATN e dall’AIR;
• istituzione del Comitato per la qualità della normazione, il quale esprime pareri e formula proposte sui progetti di legge sottoposti al suo esame, e in caso di mancato accoglimento, totale o parziale, delle proposte deliberate dal Comitato a maggioranza dei suoi componenti, il progetto di legge deve essere approvato dall’assemblea a maggioranza dei suoi componenti;
• le proposte di legge che non osservano le disposizioni stabilite a tutela della qualità della legislazione sono dichiarate improcedibili dal presidente dell’Assemblea, d’intesa con l’Ufficio di presidenza;
• le commissioni assembleari esercitano controlli preventivi e di fattibilità sui progetti di legge e promuovono la valutazione degli effetti delle leggi sui destinatari;
• con legge regionale è disciplinato l’inserimento nelle leggi, al fine della valutazione degli effetti dalle stesse prodotti, di clausole volte a definire i tempi e le modalità di raccolta delle informazioni necessarie.
  Segue la normativa sui testi unici legislativi e regolamentari (distinti, e non misti come nella previsione della Regione Calabria) abrogabili o modificabili solo in modo espresso.

* P.S. Nelle more della pubblicazione di questo numero della Rivista, nel n. 280 della G.U. del 30/11/2017 è stato pubblicato il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 15 settembre 2017, n. 169 contenente il Regolamento recante disciplina sull'analisi dell'impatto della regolamentazione, la verifica dell'impatto della regolamentazione e la consultazione.

Tre buone notizie.

Prima. La buona qualità della normazione smette di essere una dichiarazione di principio e comincia ad essere garantita sul serio. Una legge della Regione Campania, n. 11/2015, art. 4, prevede che ogni disegno di legge della Giunta debba essere accompagnato dalla relazione ATN (Analisi tecnica normativa) e AIR (Analisi di impatto della regolamentazione): in mancanza di suddette relazioni è improcedibile l’istruttoria. Ci aspettiamo una norma analoga nei regolamenti parlamentari.

Seconda. Una recente sentenza della Corte costituzionale (4 aprile 2017 n. 107, relatore Barbera) ha dichiarato incostituzionale una legge della Campania per violazione del principio del buon andamento della pubblica amministrazione, perché la disposizione impugnata era foriera di sostanziali dubbi interpretativi. Lungi dal tradursi in un mero inconveniente di fatto, continua la sentenza, l’eventuale distonia interpretativa, contraddittoria rispetto alla norma statale, costituisce conseguenza diretta della modalità di formulazione della disposizione, che deve essere dichiarata, dunque, incostituzionale. Il principio di razionalità normativa esclude la legittimità di norme che possano dar luogo ad applicazioni distorte o ambigue che, in quanto tali, contrastano con il buon andamento della pubblica amministrazione da intendersi quale ordinato, uniforme e prevedibile svolgimento dell’azione amministrativa.

Terza. Secondo un recente parere del Consiglio di Stato (7 giugno scorso) la fattibilità è “elemento condizionante la stessa legittimità dell’intervento normativo, alla stregua di una moderna concezione del canone costituzionale del buon andamento e del diritto a una buona amministrazione”.
Disposizioni ambigue, non chiare o non fattibili non sono dunque (o non sarebbero) più degli optional, ma norme incostituzionali perché in contrasto con il principio di buon andamento.
Il parere del Consiglio di stato è del 7 giugno scorso sullo schema di Regolamento governativo contenente la nuova disciplina sull’AIR, la VIR e la consultazione. Sono 52 pagine, che meritano di essere lette e, per invogliarne la lettura, ne riportiamo ampi stralci.
Più volte in questa rubrica abbiamo segnalato i difetti dell’AIR, della VIR e delle consultazioni che dovrebbero accompagnarle: segnalazioni più numerose delle nostre sono ora fatte proprie dalla Presidenza del Consiglio nella relazione allo schema di procedimento. Sono tutte riportate al n. 14 del parere ed occupano più di una pagina. Vediamo le principali:
- approccio formalistico delle amministrazioni pubbliche agli strumenti dell’AIR e della VIR considerati quali meri adempimenti di carattere burocratico, privi di una reale utilità;
- svuotamento sostanziale dell’AIR perché spesso concepita come una giustificazione a posteriori delle scelte regolatorie compiute e non come uno strumento diretto, a monte, a orientare dette scelte;
- affidamento dell’AIR e della VIR ad uffici composti di personale culturalmente non bene attrezzato per uno studio empirico e quantitativo dell’efficienza e dell’efficacia della regolamentazione;
- carenza di valutazioni, anche in termini di costi amministrativi eliminati o introdotti, in ordine agli effetti concorrenziali degli interventi normativi e agli impatti di essi su cittadini e imprese;
- mancanza di una valutazione approfondita e attendibile degli effetti attesi (AIR) e di quelli realizzati (VIR);
- effettuazione dell’AIR per tutti i provvedimenti normativi, invece di limitare l’analisi ai soli interventi di maggiore rilevanza socio-economica;
- scarsa diffusione (se non totale assenza) della VIR;
- scarsa trasparenza dei procedimenti di AIR e di VIR e carente diffusione di informazioni in ordine ai relativi esiti;
- scarsa comprensione, da parte delle amministrazioni, del ruolo fondamentale, anche di carattere istruttorio, della consultazione ai fini del rafforzamento della compliance dei destinatari delle regole e del miglioramento dell’accountability dei pubblici decisori.
Ma poiché, sempre secondo il parere, le criticità dell’AIR non sono da ricercare nell’ impostazione teorica della sua disciplina, ma nelle carenze della sua attuazione pratica, occorre investire massicciamente sulla “cultura” della regolamentazione (17). I dubbi ancora nutriti dagli apparati burocratici – circa l’utilità dell’AIR, della VIR e delle consultazioni - sono infondati e vanno fugati, perché la qualità delle regole offre un rilevante valore aggiunto, economicamente valutabile (in termini di maggiore efficacia, efficienza, sostenibilità e possibilità di durata delle normative), che giustifica un serio investimento in risorse umane, strumentali e finanziarie, sugli strumenti idonei ad accrescere tale qualità (44).
Il parere prosegue parlando di approccio circolare della regolamentazione (36). L’uso di AIR, VIR e consultazioni deve essere dinamicamente integrato in modo che la consultazione orienti l’AIR (e che i relativi risultati, opportunamente “tarati” dall’autorità normativa, vi confluiscano come supporto per l’analisi), che l’AIR divenga un punto di riferimento per la successiva VIR e che questa, a sua volta, si svolga sulla base di una nuova consultazione; che l’esito della VIR serva poi da supporto ai decisori politici per compiere le scelte in ordine a un eventuale ulteriore intervento sulla regolazione vigente.
Più in generale, il parere esprime apprezzamento per il contenuto dello schema di regolamento ma mette in guardia dal considerare la sua entrata in vigore come un punto di arrivo (31). E parla, a questo proposito, di “illusione normativa” che conduce i regolatori a riposare sull’errato convincimento che il mero varo di una regola consenta di risolvere un problema. Al contrario, la regola, se ben congegnata, può costituire semmai il presupposto – necessario ma non sufficiente – per l’avvio di un problema a soluzione, soluzione che deve tuttavia ricercarsi nell’attuazione fattiva e pratica della regola medesima e nella verifica degli effetti prodotti dalla sua attuazione.
Detto tutto questo, il Consiglio di Stato non ignora che la qualità della regolazione è un interesse pubblico autonomo, recessivo se non sostenuto da una specifica volontà politica di fronte agli altri interessi di settore, dotati di ben maggiore capacità di penetrazione ed affermazione sul piano politico ed amministrativo (42).
Ma è questo un altro problema di cultura, cultura politica questa volta, non meno difficile da sconfiggere di quella dei funzionari ministeriali.

E’ del 3 maggio 2016 l’ultima relazione del Governo sullo stato di attuazione dell’analisi di impatto della regolamentazione relativa all’anno 2015. In realtà la relazione non si occupa solo di AIR. Inizia con il racconto degli strumenti di regolazione in ambito europeo e OCSE e continua illustrando lo stato di applicazione non solo dell’AIR ma anche della VIR e dell’ATN; un paragrafo è dedicato agli oneri amministrativi e prosegue facendo il punto sull’AIR, VIR e ATN delle autorità indipendenti e delle Regioni; si occupa infine della qualità della regolazione nella nuova programmazione nazionale e regionale dei fondi strutturali 2014 – 2020 e dell’attività del Gruppo di lavoro AIR – VIR presso la Conferenza Unificata.
E’ un documento di oltre 400 pagine con tanti allegati: un documento “onesto” perché non agiografico, ma nemmeno disfattista. La tesi di fondo è che nell’anno di riferimento vi è stato un deciso miglioramento dei processi legati agli strumenti della qualità della regolamentazione, sia sotto l’aspetto strutturale che quantitativo. Questi i principali aspetti positivi:

•  È iniziato un rapporto di partenariato istituzionale del DAGL con la Scuola nazionale dell’Amministrazione;
• è stato istituito un nucleo di esperti AIR operante presso il DAGL per valutare le relazioni Air predisposte dai singoli Ministeri;
• sono stati svolti e programmati corsi di formazione per più di 100 funzionari e dirigenti statali non solo degli Uffici legislativi, cui spetta la redazione delle relazioni AIR, ma anche di esperti afferenti alle Direzioni generali dei Ministeri, che conoscono il merito delle politiche portate avanti dalle singole amministrazioni.

Si tratta di innovazioni importanti, perché la scelta iniziale di far fare le relazioni AIR agli uffici legislativi, senza alcuna possibilità di assunzione di esperti dato che era imposta la invarianza della spesa, è stata la causa principale dei difetti delle relazioni AIR, che il documento così riassume:

• l’AIR viene redatta dopo la stesura del provvedimento e così finisce per essere un onere burocratico;
• enfasi sugli aspetti giuridici a scapito degli aspetti sostanziali che motivano l’intervento;
• mancanza di una esposizione chiara e comprensibile che sia fruibile anche per i non addetti ai lavori;
• poche procedure di consultazione, seppure aumentate rispetto agli anni precedenti;
• in caso di recepimento di norme comunitarie, mancata indicazione delle opzioni di scelta libera;
• le Amministrazioni continuano, erroneamente, a percepire l’AIR come un inutile aggravio procedurale.

Ma, come abbiamo detto, non del solo AIR dà conto la relazione al Parlamento. Colpisce la differenza tra il numero delle relazioni ATN e VIR: 188 contro 9. Questo perché gli Uffici legislativi padroneggiano gli aspetti giuridici e invece ignorano come si fa a valutare gli effetti di una legge o di un decreto legislativo.
Ancora più deludenti sono i dati sulle consultazioni, anche se più frequenti di numero. Si tratta di una mancanza grave, perché le consultazioni servono a consentire all’Amministrazione di conoscere come gli interessati dal provvedimento valutano le novità, non per appiattirsi sulle loro valutazioni ma per tenerne conto, perché anche resistenze ingiustificate possono incidere sulla fattibilità in concreto del nuovo intervento previsto.
Infine, la Relazione dà conto anche delle novità positive a livello regionale, con particolare riferimento alle Marche (legge 16 febbraio 2015, n. 3), Campania (legge 14 ottobre 2015, n. 11), Liguria (modifica del Regolamento interno consiliare10 marzo 2015, n. 10) e Toscana (idem, delibera 24 febbraio 2015, n. 27).
La Relazione riporta documenti di nove Regioni o Province autonome che raccontano lo stato dell’arte in materia di qualità della regolamentazione. Verifica delle regole di drafting (quelle dell’Osservatorio, in toto o con qualche modifica) e ATN sono ormai seguite in molte Regioni (Veneto, Lombardia, Umbria, Lazio, Abruzzo, Puglia, Sardegna, Provincia di Trento, Emilia R.). E di generale applicazione sono anche le clausole valutative e cioè disposizioni normative che definiscono le informazioni necessarie a comprendere i processi di attuazione ed i risultati delle politiche regionali.
Novità interessanti sono: 1) la istituzione (Lombardia) di un Comitato paritetico di controllo e valutazione; la redazione di un manuale AIR; la possibilità per i soggetti interessati di interagire direttamente con le Commissioni consiliari per esprimere commenti e osservazioni sulle proposte normative. 2) La previsione (Emilia R.) di una scheda ATN più ricca di quella statale e della scheda AIR con due voci inedite rispetto alla scheda statale, oltre alla istituzione di un Gruppo di lavoro misto Giunta – Assemblea sullo studio e l’applicazione delle clausole valutative; abrogazione annuale delle disposizioni desuete.
Novità sul piano delle previsioni normative non vuol dire novità effettive. E’ questa una ricerca da fare, perché esperienze virtuose aiutano il progresso di tutti.

A.C., Doc. XVIII n. 76, 20 luglio 2017

Motivi della segnalazione

La XIII Commissione Agricoltura della Camera, nell’esaminare la Proposta di regolamento del Consiglio che modifica il regolamento (UE) 2017/127 per quanto riguarda determinate possibilità di pesca (COM (2017) 356 def.), ha espresso una «valutazione estremamente negativa».

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A.C., Doc. XVIII n. 76, 20 luglio 2017

Motivi della segnalazione

La XIII Commissione Agricoltura della Camera, nell’esaminare la Proposta di regolamento del Consiglio che modifica il regolamento (UE) 2017/127 per quanto riguarda determinate possibilità di pesca (COM (2017) 356 def.), ha espresso una «valutazione estremamente negativa».

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